I SA/Wa 27/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Marta Ways po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Oddziału Straży Granicznej w R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 27/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 roku numer [...] Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 26 czerwca 1958 roku oraz z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 lipca 1958 roku wynika, że na nieruchomości przeznaczonej do przekazania w zarząd i użytkowanie jednostce wojskowej [...], położonej w L. i składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] hektara, wybudowana jest strażnica wojskowa. Decyzją z dnia [...] lutego 1960 roku numer [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. przekazało jednostce wojskowej [...] w G., nieruchomość położoną w L., a składającą się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] hektara. W wykonaniu decyzji z [...] lutego 1960 roku numer [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1960 roku Prezydium Rady Narodowej w C. przekazało jednostce wojskowej [...] w G. nieruchomość położoną w L., składającą się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] hektara. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w C. orzekł o oddaniu w zarząd na czas nieoznaczony [...] Oddziałowi Straży Granicznej w C. zabudowaną nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w L., a składającą się z działek gruntu oznaczonych numerami [...] o powierzchni [...] m², dla której jest urządzona księga wieczysta [...] oraz numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² objętych treścią [...] oraz ustalił wysokość i terminy płatności opłat rocznych z tytułu zarządu w/w nieruchomością. W dniu 28 lutego 2000 roku [...] Oddział Straży Granicznej w R., jako następca prawny [...] Oddziału Straży Granicznej w C., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części dotyczącej wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością objętą treścią tej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku numer [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części objętej jej punktem 1 i odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałych punktach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2000 roku numer [...] Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA 2448/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2000 roku numer [...] Wojewody [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku numer [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części punktu 2 decyzji dotyczącego terminu wpłaty opłaty rocznej i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałych punktach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 roku numer [...] Wojewody [...]. Na decyzję z dnia [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Oddział Straży Granicznej w R.. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 72, poz.311), poprzez przyjęcie przez organ administracji publicznej przy ustalaniu wysokości opłat rocznych za zarząd za podstawę wartość także budynków wybudowanych przez poprzednika prawnego skarżącego z środków własnych oraz podniosła, że w zakresie ustanowienia prawa zarządu do nieruchomości, w stosunku do której poprzednik prawny skarżącego legitymował się tytułem do nieruchomości w formie prawem przewidzianej, organ winien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji poddanej kontroli w trybie nadzorczym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"-art.156 § 1 pkt. 2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą (vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r III SA 1705/93 niepublikowany). W tym miejscu podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak oceny ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sposobu ustalania opłaty rocznej, o której mowa w decyzji poddanej nadzwyczajnej kontroli, nie może oznaczać, iż Sąd uznał aby w tym zakresie rozstrzygnięcie organów administracji publicznej było całkowicie poprawne. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje z innych przyczyn, wskazanych w treści uzasadnienia. Oznacza to, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2003 roku wydany w sprawie sygnatura akt I SA 2448/01, nie zwalniał organów administracji publicznej od przeprowadzenia postępowania nadzorczego zgodnie z treścią wniosku z 28 lutego 2000 roku złożonego przez [...] Oddział Straży Granicznej w R., w którym wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części dotyczącej wysokości opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością objętą treścią tej decyzji. Przeprowadzając postępowanie nadzorcze organ winien mieć na uwadze nie tylko samą treść decyzji poddanej kontroli w tym trybie ale także winien uwzględnić zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego materiał dowodowy. Z treści punktu 2 decyzji z [...] kwietnia 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. wynika, że organ ustalił opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem oraz istniejącymi budynkami i zabudowaniami, wymieniając działki gruntu oddane w zarząd ( punkt 1 decyzji) wraz ze wskazaniem ich wartości oraz wymieniając naniesienia budowlane zlokalizowane na działkach oddanych w zarząd i podając ich wartość, a następnie sumując wartość działek gruntu i naniesień budowlanych stosując współczynnik [...] % określił wysokość opłaty rocznej z tytułu zarządu. Należy w tym miejscu podkreślić, że z treści punktu 1 w/w decyzji nie wynika jakie zabudowania zostały oddane w zarząd. Z treści tegoż punktu decyzji wynika jedynie tyle, że w zarząd oddano zabudowane działki gruntu, szczegółowo opisane w treści decyzji. Przypomnieć natomiast należy, że już z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z 26 czerwca 1958 roku oraz z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 28 lipca 1958 roku wynika, że nieruchomość położona w L., składająca się z działek gruntu oznaczonych numerami [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] hektara była zabudowana budynkiem strażnicy [...]. Jednocześnie przypomnieć należy, że przepis art. 40 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 30/91 poz.127 ze zmianami) stanowił, iż wysokość opłaty rocznej za zarząd gruntami oddanymi na cele obronności i bezpieczeństwa państwa wynosi [...] % ceny ustalonej na podstawie art.39 ustawy. Natomiast przepis art.39 w/w ustawy wskazywał, iż cenę gruntu, budynków i innych urządzeń oraz lokalu ustala się w wysokości nie niższej od ich wartości określonej zgodnie z treścią art.38 ustawy. Wreszcie przepis § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 72/91, poz.311 ze zmianami) stanowił, że w wypadku oddania w zarząd gruntu zabudowanego, opłatę z tytułu zarządu ustala się z uwzględnieniem łącznej ceny gruntu i położonych na tym gruncie budynków, urządzeń i lokali. Należało więc ocenić, czy przedmiotem oddania w zarząd gruntów, o których mowa w punkcie 1 decyzji poddanej kontroli w trybie nadzoru, był grunt zabudowany budynkami opisanymi szczegółowo w treści punktu 2 decyzji, czy też sformułowanie "zabudowania" którym organ posługuje się w treści punktu 1 decyzji odnoszą się do innych budynków i urządzeń niż te, które są wymienione w punkcie 2 decyzji. Okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu poddanego kontroli w nadzwyczajnym trybie. Treść powołanych wyżej przepisów prawa wskazuje, że jedynie wówczas, gdy właściwy podmiot uzyskał w zarząd grunt nie zabudowany, który następnie z własnych środków zabudował, to położonych na tym gruncie budynków i urządzeń nie uwzględnia się przy ustalaniu ceny tego gruntu stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty rocznej z tytułu zarządu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.