I SA/Wa 27/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy obiekcie zabytkowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz nakaz nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wydany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu odwołania I. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r.: - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac: usunięcia obecnej kolorystyki budynku i pomalowanie elewacji budynku w kolorystyce uzgodnionej z wojewódzkim konserwatorem zabytków w terminie do 31 maja 2008 r. - wyznaczył termin wykonania w/w prac do dnia 31 maja 2009 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Budynek znajdujący się przy Rynku [...] w S. - stanowiący własność I. J. - usytuowany jest w centrum miasta na terenie historycznego założenia urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 2007r. Z uwagi na ten fakt konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na prowadzenie robót na terenie zabytkowego układu urbanistycznego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził w dniu 16 października 2007r. kontrolę ww. budynku, która wykazała, że elewacja budynku została pomalowana bez pozwolenia konserwatora na prowadzenie robót na terenie zabytkowego układu przestrzennego oraz bez wcześniejszego uzgodnienia z nim kolorystyki budynku. Kolorystyka, w jakiej została pomalowana elewacja budynku, jest niezgodna z historycznie stosowaną kolorystyką, odpowiednią dla budynków o tego typu architekturze, pochodzących z początku XX w. Budynek w obecnej kolorystyce znacząco i niekorzystnie wyróżnia się na tle architektury budynków na Rynku w S. Dlatego też [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że pozostawienie budynku w obecnej kolorystyce wpływa niekorzystnie na całkowity odbiór architektoniczny Rynku w S., gdyż ww. budynek znacząco wyróżnia się swoją kolorystyką z całości układu. Kolorystyka ww. budynku jest obca i ahistoryczna dla budynku mieszkalnego stanowiącego część pierzei Rynku miejskiego, pochodzącego z przełomu XIX/XX w. Stan ten powoduje dewastację budynku, stanowiącego zabytek w rozumieniu art. 6 i 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - co jest sprzeczne z art. 25 tejże ustawy. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazem nr [...] wydanym w dniu [...] listopada 2007 r. nakazał I. J. przeprowadzenie robót budowlanych na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta S. przy budynku znajdującym się na [...] w następującym zakresie: - usunięcie obecnej kolorystyki budynku, - pomalowanie elewacji budynku w kolorystyce uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, - w terminie do dnia 31 maja 2008 r. Od wydanego nakazu I. J. złożyła odwołanie argumentując, że przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a prace malarskie - zgodnie z prawem budowlanym stanowiące bieżącą konserwację - nie wymagają ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac: usunięcia obecnej kolorystyki budynku i pomalowanie elewacji budynku w kolorystyce uzgodnionej z wojewódzkim konserwatorem zabytków w terminie do 31 maja 2008 r. - wyznaczył termin wykonania w/w prac do dnia 31 maja 2009 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Minister stwierdził, że budynek przy [...] w S. jest zlokalizowany na terenie historycznego założenia urbanistycznego miasta S., objętego prawną ochroną konserwatorską na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2007 r. W związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków ww. prace, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, określając termin wykonania tych czynności. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44. ust. 4 ww. ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt. 2. Minister dodał, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, iż materialnoprawną podstawą działania organu pierwszej instancji jest art. 45 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy. Wskazanie natomiast art. 49 ust. 1 i 2 ustawy w podstawie prawnej ww. decyzji, tj. nakazanie wykonania prac, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, należy traktować jako omyłkowe, jak wynika z treści orzeczenia, uzasadnienia decyzji i ustaleń stanu faktycznego w toku postępowania. Uznał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że przeprowadzono prace - pomalowanie fasady budynku przy [...] w S. - bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle powyższego Minister uznał, iż organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie - zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż wyznaczony termin wykonania prac wskazany w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, upłynął w dniu 31 maja 2008 r., organ odwoławczy uchylił decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy, możliwy do spełnienia termin doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu we wskazany sposób - do dnia 31 maja .2009 r. Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o jej uchylenie. Podnosiła, że przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go automatycznie zabytkiem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w wydanej decyzji i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję-nakaz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zobowiązujący skarżącą do usunięcia obecnej kolorystyki budynku oraz pomalowania elewacji budynku w kolorystyce uzgodnionej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy budynek - położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków - jest również zabytkiem. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że budynek położony na terenie układu urbanistycznego jest również zabytkiem i wszelkie przy nim prace powodujące zmianę jego wyglądu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd nie podziela tego poglądu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej - art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DZ. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład układów lub zespołów zabytków nieruchomych. Objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. "b" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Artykuł 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni tych przepisów m.in. w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. SA/Gd 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r. sygn. SA/Po 3224/92 (OSP 1995 z. 5, poz. 121). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 1998 r. sygn. I SA 730/97 (ONSA 2000, z. 1, poz. 24) przyjął, że istniejący wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. II CK 729/04 (LEX nr 180863) wskazał, iż to, że nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także to, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można także wpisać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne. Sąd w tym składzie w pełni podziela przedstawione poglądy. Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Budynek skarżącej nie jest wpisany do rejestru zabytków, czemu organ nie zaprzecza, tym samym nie ma cech zabytku, mimo, że znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Dlatego też nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do zobowiązania właściciela do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte powołanymi wyżej przepisami. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji dokonały rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 1383/08. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).