I SA/Wa 2701/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu 23 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Spółdzielni [...] "[...]" w [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. nr [...] w części dotyczącej aktualnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz budynków znajdujących się na gruncie. Postanowienie Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1995 r., zmienioną w części decyzją z [...] listopada 1997 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] (objęte KW nr [...]), [...], [...] (objęte KW nr [...]), [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (objęte KW nr [...]) oraz prawa własności posadowionych gruncie budynków. Działki nr [...], [...], [...] i [...], na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1999 r., uległy podziałowi na działki nr: [...], [...] i [...] (uregulowane aktualnie w KW nr [...]); nr: [...], [...] i [...] (uregulowane aktualnie w KW nr [...]). Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym, w którym w stosunku do lokali mieszkalnych ustanowiono własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu. Działki nr nr [...] i [...] (położone w pobliżu budynku) pozostają niezabudowane, a na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowane są garaże. Budynkiem mieszkalnym i garażami administruje Spółdzielnia [...] "[...]" w [...]. Spółdzielnia ta podjęła próbę uzyskania własności nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w drodze zasiedzenia, jednak jej złożony w tym względzie wniosek został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2014 r. sygn. akt [...] Ns [...], od którego apelacja została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2015 r. [...] Ca [...]. Także wniosek Spółdzielni o nabycie w drodze zasiedzenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości został oddalony (vide postanowienie SR w [...] z [...] kwietnia 2018 r. [...] Ns [...]). W tym stanie rzeczy pismem z [...] sierpnia 2018 r. Spółdzielnia [...] "[...]" w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. w części w jakiej potwierdza ona nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego aktualnie w skład działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a także w części w jakiej stwierdza nieodpłatne nabycie własności znajdujących się na gruncie budynków, zarzucając jej, że w tym zakresie wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W motywach wniosku powoływała się na następstwo prawne po Spółdzielni [...] "[...]", która w 1962 r. wybudowała znajdujący się na gruncie budynek mieszkalny, którym aktualnie ona zarządza i administruje, gdzie dokonywano przydziału lokali oraz ustanowione zostały własnościowe prawa do lokali mieszkalnych. Przy czym dla części tych lokali (sześciu) złożono odrębne księgi wieczyste. W związku z czym wywodziła, że kwestionowaną decyzją przyznano prawo rzeczowe przedsiębiorstwu [...], które nie tylko nie posiadało nieruchomości w zarządzie (co było warunkiem uwłaszczenia), ale wytworzono przez to także sytuację prawną, gdzie spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego dotyczy lokalu, który znajduje się w budynku niebędącym własnością spółdzielni. Stąd wywodziła swój interes prawny uprawniający ją do wszczęcia postępowania nadzorczego, którego celem miałoby być przywrócenie stanu prawnego zgodnego z rzeczywistym. Wobec takich ustaleń, Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w zakresie objętym wnioskiem uznając, że Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym kreującym jej przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby ją do skutecznego żądania weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowym decyzji Wojewody [...]. Minister zwracał uwagę, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., stronami są: podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może w nim uczestniczyć jedynie gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Żaden natomiast z dokumentów przedłożonych przez skarżącą nie dowodzi jakiegokolwiek prawa rzeczowego bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętych uwłaszczeniem. Zdaniem Ministra, wzniesienie przez poprzednika prawnego Spółdzielni budynku na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa nie stanowi także o nabyciu prawa użytkowania czy też prawa zarządu do gruntu, a jedynie uprawnia właściciela do wystąpienia do sądu cywilnego ze stosownym roszczeniem o zwrot poczynionych nakładów na nieruchomości. Faktyczne natomiast korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania czy zarządu i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Jest to interes faktyczny, który nie jest równoznaczny z interesem i prawnym. Nie uprawnia on zatem do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej. Z dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika także, by wnioskodawczyni posiadała w chwili obecnej jakiekolwiek prawo rzeczowe w stosunku do uwłaszczonych nieruchomości. Jej interesu nie można również upatrywać w unormowaniu art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zgodnie bowiem z ust. 5 tego artykułu, roszczenia o których mowa w ust. 1 (tj. przysługującemu spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [...], stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy, roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali) wygasają jeżeli wnioski zawierające te roszczenia nie zostaną złożone do dnia 31 grudnia 1996 r. Z przedłożonych natomiast przez wnioskująca dokumentów nie wynika, aby Spółdzielnia Mieszkaniowa "Zjednoczeni" w terminie tym wniosek taki złożyła. Na postanowienie to, Spółdzielnia [...] "[...]" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.(omyłkowo w skardze zapisanego jako "art. 66a § 1") poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Spółdzielnia nie jest stroną w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1985 r. . Zdaniem skarżącej, gdyby Wojewoda w sposób prawidłowy prowadził postępowanie uwłaszczeniowe to ona, a nie [...], winna być beneficjentem decyzji, na mocy art. 2c ust.1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Gdyż to Spółdzielnia, jak ustalił w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. [...] NS [...] Sąd Rejonowy w [...], była zarządcą, posiadaczem i użytkownikiem gruntów, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zwracała przy tym uwagę na brak po stronie [...] jakiegokolwiek dokumentu, z którego można by było wyprowadzić wniosek o przysługiwaniu przedsiębiorstwu do nieruchomości prawa zarządu. Zwracała nadto uwagę na wytworzenie decyzją Wojewody prawnie niedopuszczalnej sytuacji, gdzie budynek mieszkalny, w którym istnieją wyłącznie lokale co do których przysługuje ich właścicielom spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jest własnością podmiotu niebędącego spółdzielnią mieszkaniową. Wskazywała jednocześnie, że oddalenie złożonego przez nią wniosku o zasiedzenie nieruchomości nastąpiło z uwagi na fakt, że w 1995 r. kwestionowaną decyzją ustanowiono użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy uznawała, że postępowanie w sprawie dotyczącej uwłaszczenia [...] dotyczy jej interesu prawnego i oddziałuje wprost na jej sferę prawną. W związku z czym wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała skarżąca Spółdzielnia dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r., którą organ ów, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości, orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonej w [...] nieruchomości, w skład której wchodziły m.in. działki nr [...], [...], [...] i [...], a także o nabyciu nieodpłatnie własności znajdujących się na gruncie budynków. Przy czym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji dotyczyło tej jej części, która obejmuje działki oznaczonych aktualnie nr nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (powstałe po podziale działek wymienionych w decyzji uwłaszczeniowej), pozostające w dacie wydania decyzji (a także w dniu [...] grudnia 1990 r.) w faktycznym władaniu Spółdzielni, administrującej także budynkiem posadowionym na działce nr [...]. Stanowiący materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. przewiduje, że "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.(...)" Prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie cytowanego przepisu, należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź roszczenia o ich przyznanie. W konsekwencji czego stroną postępowania zakończonego wydaniem w oparciu o ww. regulację decyzji uwłaszczeniowej są co do zasady – jak trafnie zauważał Minister- podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia natomiast może uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim status strony) tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Analogiczny krąg osób uprawniony jest do wszczęcia postępowania zmierzającego do weryfikacji takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Takimi prawami, ani roszczeniami, zarówno w dacie uwłaszczenia jak i obecnie Spółdzielnia się nie legitymuje, co wynika z akt sprawy i znajduje także oparcie w ustaleniach poczynionych przez sądy powszechne rozpoznające negatywnie jej wnioski o zasiedzenie, ujętych w postanowieniach przywoływanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Owszem wskazuje się w nich na administrowanie nieruchomościami, w tym działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Jednakowoż z faktu tego nie wynikają dla Spółdzielni jakikolwiek uprawnienia prawnorzeczowe, czy roszczenia. Jak zresztą zauważał Sąd Rejonowy w [...] w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. [...] NS [...], co najmniej od [...] marca 2004 r. Spółdzielnia de facto zrezygnowała także z samodzielnego i niezależnego od woli [...] SA władania tymi nieruchomościami, zwracając się wówczas do owej spółki z propozycją wykupu przynależnego jej prawa. W sprawie niesporne jest także, że przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej Spółdzielnia nie wystąpiła z roszczenie o ustanowienie w trybie art. 2c ust. 1-3 przywoływanej wyżej ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń oraz lokali. Aktualnie zaś, wobec wygaszenia tego roszczenia z dniem [...] grudnia 1996 r., o czym stanowił art. 2c ust. 5 powołanej ustawy, skutecznie zainicjować w tym względzie postępowania nie może. Zatem nawet potencjalne doprowadzenie do eliminacji ze skutkiem ex tunc decyzji Wojewody [...], jej sytuacji prawnej w zakresie przynależnych do nieruchomości praw lub roszczeń, by nie zmieniło. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że decyzja uwłaszczeniowa w sposób bezpośredni oddziałuje na sferę jej praw. Na marginesie warto zauważyć, że niezależnie od konieczności wystąpienia z roszczeniem przed wskazaną w przepisie datą, efektywne domaganie się ustanowienia na rzecz spółdzielni prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia własności budynków wymagało od niej wykazania, że w dniu [...] grudnia 1990 r. przysługiwało jej ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania, a więc prawnorzeczowy tytuł do korzystania z gruntu. Wykazanie z kolei istnienia tego prawa musiało nastąpić na podstawie stosownych dokumentów tj. bądź decyzji o przekazaniu spółdzielni nieruchomości w użytkowanie bądź decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat (por. wyrok SN z 10 kwietnia 1997 r. II CKN 73/97, Lex nr 1232200). Takich zaś skarżąca Spółdzielnia nie przedstawiła, a swój status "użytkownika gruntu" wywodzi z rzekomych tego rodzaju ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o zasiedzenie. Tymczasem takich ustaleń w przywoływanym przez nią postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. [...] Ns [...] próżno szukać. Mało tego wskazuje się w nim wręcz, że Spółdzielnia "nie wykazała w istocie aby tymi nieruchomościami faktycznie władała (str. 9 uzasadnienia). Dla oceny jej praw nie ma także istotnego znaczenia wyodrębnienie lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na działce nr [...] i ustanowienia na rzecz ich nabywców ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Z samego tego faktu nie wynika przecież, że Spółdzielnia jest lub stała się właścicielem budynku, w którym owe lokale się znajdują oraz gruntu, na którym budynek jest posadowiony, czy też, że przysługuje jej roszczenie o ich nabycie. Doprowadzenie natomiast do sytuacji zgodności jurydycznej konstrukcji własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, gdzie budynek w którym lokal ten się znajduje pozostaje własnością spółdzielni mieszkaniowej oraz przynależą jej prawa do gruntu, może w tych okolicznościach faktyczno-prawnych odbyć się jedynie na drodze cywilnej, a nie poprzez eliminację decyzji uwłaszczeniowej. W tym kierunku zresztą skarżąca podejmowała działania, na co wskazuje Sąd Rejonowy w [...] w przywoływanym postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. Skoro zaś kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącej nie przysługuje do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy ani roszczenie, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] się ona nie legitymuje. Podjęcie zatem w tych uwarunkowaniach przez Ministra inwestycji i Rozwoju postanowienia o odmowie wszczęcia z jej wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji odpowiada prawu. W konsekwencji nie narusza także prawa utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r., a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art.61 a § 1 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ centralny uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Poczynione przez ten organ ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób spełniający standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Kwestia natomiast poprawności poczynionych przez organ wojewódzki ustaleń co do przysługiwania [...] zarządu uwłaszczaną nieruchomością (na który to aspekt Spółdzielnia kładzie nacisk w uzasadnieniu skargi) , pozostaje poza zakresem oceny w rozpoznawanej sprawie. Okoliczności te mogłyby być badane i rozważane dopiero wówczas, gdyby do wszczęcia postepowania nadzorczego doszło. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.