I SA/Wa 2702/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi A.M., K. Z., J.K., B. M., A. W. i J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. nr KOC 703/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 14 września 2022 r., nr KOC/703/Go/20, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "SKO" "organ") - na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) - umorzyło postępowanie z mocy prawa w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z 29 stycznia 2020 r. (wpływ do organu 6 lutego 2022 r.) A. M., K. Z., J. K., B. M., A. W., J. O. wystąpili do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie z 5 lutego 1989 r., nr WG III 8224/10106/89, w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. oznaczonej jako [...] nr [...], część działki nr [...], nr rej. hip. [...], należącej pierwotnie do braci W. i L. T., obecnie położonej w rejonie ulic [...] i [...] i wchodzącej w skład działek wyszczególnionych w tym wniosku. Decyzją tą orzeczono o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat terenu o powierzchni 118.0717 m2 położony w W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 10 kwietnia 2019 r., nr KOC/1783/Go/15 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr GT.III-II-6/G/63/62 z 18 kwietnia 1962 r. orzekającego o odmowie przyznania W. i L. T. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w., położonej we wsi G. nr [...] rej. hip. [...], część działki nr [...]. Wniesienie do organu ww. wniosku z 29 stycznia 2022 r. było konsekwencją wydania powołanej decyzji SKO z 10 kwietnia 2019 r. Umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie z 5 lutego 1989 r., Kolegium podkreśliło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Do dnia ich wejścia w życie, czyli do 16 września 2021 r., postępowanie nadzorcze z wniosku z 29 stycznia 2022 r. nie zakończyło się ostateczną decyzją lub postanowieniem co uzasadnia, zdaniem organu, zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a zatem umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa, albowiem od dnia wydania kwestionowanego wnioskiem orzeczenia minęło już ponad 30 lat. SKO podkreśliło, że już w dacie wpłynięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (w dniu 6 lutego 2022 r.) minęło 31 lat (aktualnie 33 lata). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. M., K. Z., J. K., B. M., A. W. i J. O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2022, poz. 2020, dalej: "k.p.a.") polegające na rażącym naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, znajdujące wyraz w nieuzasadnionym zastosowaniu znowelizowanych przepisów 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania, mimo złożenia wniosku przez Skarżących z zachowaniem terminu, a z kolei fakt, iż organ przez wiele miesięcy nie przeprowadził postępowania nie może działać na niekorzyść Skarżących; 2) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491) polegające na umorzeniu postępowania mimo tego, iż stanowi to naruszenie praw nabytych Skarżących oraz jest przepisem, który narusza podstawowe prawa i wolności zawarte w Konstytucji RP, w tym w szczególności ogranicza prawa Skarżących do nabycia innych praw majątkowych - uzyskania prawa użytkowania wieczystego; 3) art 35 § 1 w zw. z art 12 § 1 i 2 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób szybki i zwięzły a w konsekwencji na odstąpieniu od utrwalonych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i doprowadzenie do umorzenia postępowania w skutek opieszałego działania organów administracji; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego, w tym poprzez zaniechanie ustalenia, kiedy doszło do doręczenia decyzji z dnia 5 lutego 1989 r., której dotyczyło postępowanie nadzorcze (WG III 8224/10106/89), a zatem wyliczenia organu, co do momentu, od którego należy liczyć bieg terminu 30 lat ma wyłącznie charakter hipotetyczny. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W związku z powyższymi skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 14 września 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że akta spraw (po takim upływie czasu) rzadko zawierają dowód doręczenia kwestionowanej decyzji, natomiast istotne jest to, że decyzja znalazła się w obrocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. I tak należy wskazać za Kolegium, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P [...], w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a skarżącymi istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, nie są trafne zarzuty skargi co do tego, że przepis art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego został naruszony. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej k.p.a. (wniosek z 29 stycznia 2020 r., który wpłynął do organu w dniu 6 lutego 2022 r.) a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z powyższej regulacji art. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. wynika, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania. W tej sytuacji, zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki 30-letniego upływu czasu. Wprawdzie tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił (uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę), jednakże zaniechanie to (w warunkach faktycznych tej sprawy) nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na wynik sprawy. I tak materiał dokumentacyjny wskazuje, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego w Warszawie z 5 lutego 1989 r., nr WG III 8224/10106/89 (data dnia niewyraźna - lub 8 lutego 1989 r.) w przedmiocie oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat terenu o powierzchni 118.0717 m2 położonego w W., stanowiącego osiedla mieszkaniowe: [...] i [...] (pomimo braku w aktach sprawy dowodu doręczenia) weszła do obrotu prawnego. Świadczą o tym stosowne wpisy w księgach wieczystych gdzie uwidoczniono tytuł prawny (użytkowanie wieczyste) Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (np. KW [...]). Wniosek o stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wpłynął zaś do organu w dniu 6 lutego 2020 r., czyli po upływie 30 lat. Wprawdzie słusznie skarżąca wskazała, że przeszkodą do uzyskania pozytywnej decyzji było funkcjonowanie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 18 kwietnia 1962 r. w przedmiocie odmowy przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, jednakże stronie przysługiwały środki prawne ponaglające organ w rozpoznaniu sprawy zarówno w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego jak i przekazania w użytkowanie wieczyste, m.in. skarga na bezczynność czy przewlekłość. Sąd zwraca uwagę, że co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Tym samym prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy nowelizującej k.p.a., w obecnym stanie prawnym, jest niedopuszczalne. Wobec tego, Kolegium umarzając postępowanie nie naruszyło prawa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dot. przyjętego rozwiązania intertemporalnego). Zatem, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.