I SA/Wa 2703/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie at. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku R.G., reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata Z. S. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] znak [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...], przejmującej na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, oznaczone nr działki [...], położone we wsi [...], stanowiące w dacie przejęcia własność S. G. Podstawą prawną przejęcia na własność Państwa ww. gospodarstwa rolnego stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ podniósł, że zasadniczym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę na gruncie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. było przekazanie wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa o pow. minimum 2 ha gruntów rolnych i leśnych oraz osiągnięcie wieku 65 lat przez mężczyznę, a 60 lat przez kobietę lub zaliczenie do jednej z grup inwalidów, wystąpienie przez rolnika z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego. Właścicielem gospodarstwa objętego kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia [...] był S.G., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt własności ziemi z dnia [...] nr [...]. Z ww. aktu wynika również, że pod względem wieku były właściciel gospodarstwa ukończywszy 72 lata w dacie przejęcia tego gospodarstwa na własność Państwa tj. na 31 stycznia 1976 r., spełniał przesłankę określoną w art. 9 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, fizyczny brak w aktach sprawy wniosku S. G. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] z uwagi na następujące okoliczności: a) Naczelnik Gminy [...] zawarł w swojej decyzji następujące stwierdzenia: "jak wynika z załączonych do wniosku dokumentów (...) Ob. S.G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego (...), "pismem z dnia 5 listopada 1975 roku Ob. S. G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę", b) były właściciel nie zaskarżył w trybie zwykłym decyzji o przejęciu gospodarstwa, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, c) byłemu właścicielowi przyznano rentę w wysokości [...] złotych, d) były właściciel do swojej śmierci w [...] nigdy nie kwestionował w trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika Gminy [...] zrobił to dopiero w 2012 r. jego następca prawny. Organ uznał, że powyższe okoliczności przemawiające za złożeniem wniosku o przejęcie gospodarstwa w powołanym wyżej trybie są bardziej przekonywujące niż okoliczność wskazująca na niezłożenie takiego wniosku. Po upływie prawie 40 lat od daty wydania decyzji mogły nie zachować się m. in. wspomniany w treści decyzji wniosek o przejęcie gospodarstwa, czy też zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Wskazał, że brak dokumentacji związanej z przejęciem na własność Państwa gospodarstwa S.G. potwierdzają w swoich pismach: Starosta [...], Wojewoda [...], Urząd Gminy w [...], Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...], Sąd Rejonowy w [...]. Organ zaznaczył, że na okoliczność złożenia wniosku przez S. G. wskazuje treść w/w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]. W decyzji tej znajduje się stwierdzenie, że "pismem z dnia 5 listopada 1975 r. Ob. S.G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę", a ponadto wskazano, że do wniosku został załączony akt własności ziemi z dnia [...] nr [...]. A zatem, brak zachowania dokumentacji z ww. postępowania nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, co może nastąpić tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto, gdyby uznać, iż wniosek nie został złożony, to wówczas każdy dbający o swój interes właściciel nieruchomości powinien w takiej sytuacji skorzystać ze środka odwoławczego. Znamienny jest natomiast w sprawie fakt, że były właściciel przez wiele lat po wydaniu w/w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] nie zaskarżył jej w trybie zwykłym (decyzja została skierowana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] celem przyznania renty za przejętą na własność Państwa nieruchomość), ani w żadnym z trybów nadzwyczajnych. W ocenie organu, bierność w kwestionowaniu odebrania gospodarstwa świadczy zatem pośrednio o dorozumianej zgodzie na takie przejęcie, a przynajmniej nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zgody takiej nie było. Organ podniósł, że dopiero w 2012 roku wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] złożył następca prawny S. G. Brak zaskarżenia decyzji o przejęciu nieruchomości może w świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego świadczyć o woli przekazania nieruchomości na własność Państwa nawet w sytuacji fizycznego braku w aktach sprawy wniosku o jej przejęcie. Odnosząc się do podnoszonego przez Wnioskodawcę zarzutu, iż nie została zachowana ekwiwalentność świadczenia w postaci renty, gdyż posłużono się nieprawdziwymi danymi dotyczącymi zadłużenia, wskutek czego obniżono rentę o 100%, organ uznał go za bezzasadny. Wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, wypłacana była renta w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie było to [...] złotych, na co wskazuje pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...]. Ponadto, przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy następowało w odrębnych decyzjach, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Z informacji Urzędu Gminy [...] wynika, że UG nie posiada dokumentów ani możliwości weryfikacji wysokości zadłużenia S.G. na dzień [...] tj. jakie występowało w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] znak : [...] dot. przejęcia na własność Państwa od w/w rolnika gospodarstwa o pow. [...] ha. oznaczonego działką nr [...] położonego we wsi [...]. Z tego względu, badając sprawę, należy oprzeć się na posiadanych aktach, interpretując pismo Urzędu Gminy [....] Nr [...] z dnia [...] wyłącznie jako potwierdzenie odpisania z konta zadłużenia S. G., jakie nastąpiło wskutek wydania w/w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]. Zdaniem Sądu, zarzuty wnioskodawcy odnoszące się do wysokości renty nie mogą zatem mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...]. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, organ podkreślił, że prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dołożył wszelkich starań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i kompleksowego wyjaśnienia tak samych okoliczności przejęcia gospodarstwa, jak i zbadania, czy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] w sposób rażący naruszało prawo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra z dnia [...] znak : [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, że obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszają jego interes prawny poprzez : 1. naruszenie prawa materialnego na skutek niewłaściwego zastosowanie art. 9, art.13, art. 14 ustawy z dnia 29 maja 1974 r o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. 74.21.118 z późn. zm.) polegające na : a) bezprawnym przejęciu gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha położonego w [...], gmina [...] dla którego Sąd Rejonowy w [...] prowadził księgę dawną [...] tom III karta 30; b) błędnym zaniżeniu wysokości renty w skutek zadłużeń wobec Skarbu Państwa, co w konsekwencji doprowadziło do przejęcia opisanej wyżej nieruchomości bez ekwiwalentu (renty); 2. sprzeczności istotnych ustaleń organu administracyjnego z treścią zebranego w sprawie materiału przez błędne przyjęcie, że pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] jest wyłącznie potwierdzeniem odpisania z konta zadłużenia S. G. jakie nastąpiło wskutek wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...], podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy sygn. [...] oraz I [...] Sądu Powiatowego w [...] wynika, że już na etapie postępowania sądowego zadłużenie S. G. wobec Skarbu Państwa było korygowane; 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na: niedostateczne ustalenie faktów oraz Ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracyjnego; 4. naruszenie art. 7 k.p.a., art.10 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem zadłużonym; pominięto dowody istniejące w chwili wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] świadczące o tym, że ocena gospodarstwa przeprowadzona przez organ w zakresie zaistnienia przesłanek kwalifikujących go do przejęcia bez należnego ekwiwalentu jest niezgodna z prawdą i pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, w szczególności pominięto pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] oraz Prokuratury Wojewódzkiej w [...] z dnia [...] informujące o umniejszeniu zadłużenia S.G. wobec Skarbu Państwa z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego; ograniczono prawo do obrony skarżącego poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co w konsekwencji spowodowało, że skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy [...] oraz [...] Sądu Powiatowego w [...] w postaci pism procesowych i oświadczeń przedstawicieli Skarbu Państwa w zakresie faktycznego zadłużenia gospodarstwa rolnego, korekty zadłużenia podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skarga nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Istotą w sprawie było przede wszystkim ustalenie, czy były właściciel przejętego gospodarstwa złożył stosowny wniosek o jego przejęcie w zamian za rentę i spłaty jak i stan zadłużenia przejętego gospodarstwa mający wpływ na wysokość ustanowionej renty. Decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za rentę podlegała ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach nadzoru w trybie stwierdzenia nieważności, pod kątem rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa przez decyzję można mówić wówczas, gdy ze stanu sprawy, zgromadzonej dokumentacji wyciągnięty został wniosek – zawarty w rozstrzygnięciu – który w sposób oczywisty narusza przepisy, stanowiące podstawę wydania decyzji, nie mogący być zaakceptowany z punktu widzenia porządku prawnego. W niniejszej sprawie Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy nie narusza prawa, a ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podstawę prawną decyzji Naczelnika z [...] stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), dalej: "ustawa". Przepis ten stanowi, że gospodarstwo rolne mogło być przejęte przez Państwo w dwóch trybach: na wniosek rolnika (ust. 1) bądź z urzędu (ust. 2). Na wniosek rolnika gospodarstwo rolne było przejmowane za rentę, jeżeli przekazał on na rzecz Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, osiągnął wiek 65 lat - mężczyzna, a kobieta - 60 lat, albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym i ich rodzin. Podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za rentę na gruncie powołanej wyżej ustawy było spełnienie dwóch przesłanek tj. przekazanie wszystkich ww nieruchomości, stosowny wiek określony powołaną ustawą i wystąpienie przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie. W przedmiotowej sprawie obie przesłanki zostały spełnione. Właściciel gospodarstwa miał ukończone 72 lata w dacie wydania decyzji –[...] jak i przejęcie przedmiotowego gospodarstwa nastąpiło na wniosek S. G. Pomimo fizycznego braku wniosku na skutek upływu prawie 40 lat od daty wydania powołanej decyzji Naczelnika Gminy [...], o jego istnieniu i złożeniu zgodnie z obowiązującą ówcześnie procedurą, świadczą zapisy zawarte w treści decyzji: "jak wynika z załączonych do wniosku dokumentów (...), Ob. S. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego (...), pismem z dnia 5 listopada 1975 roku Ob. S. G. wystąpił z wnioskiem o przekazanie tego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za rentę". Stąd też należy wywodzić, iż z uwagi na upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, w tym też wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego czy też zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. Były właściciel gospodarstwa nie kwestionował decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa – w związku z tym decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] stała się prawomocna i na tej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] przyznał S. G. rentę w wysokości [...] zł, ustaloną po potrąceniu ciążących na gospodarstwie długów. Zdaniem Sądu, z powyższych względów należy uznać, iż brak było argumentów do przyjęcia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] znak: [...] została wydana pomimo braku woli byłego właściciela gospodarstwa rolnego do przekazania go na rzecz Skarbu Państwa za rentę. Stąd też, uznając, że omawiane gospodarstwo zostało przejęte w warunkach spełnienia ustawowych przesłanek, to w ocenie Sądu brak było podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w § 1 art. 156 k.p.a. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które nie służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. W niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja poddana jest ocenie pod kątem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne jest dokonanie stosownych ustaleń czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy naruszenie to ma charakter rażący. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Podobnie odnosząc się do zarzutu, iż nie została zachowana ekwiwalentność świadczenia w postaci renty, gdyż posłużono się, zdaniem skarżącego, nieprawdziwymi danymi dotyczącymi zadłużenia, wskutek czego obniżono rentę o 100%, Sąd uznał ten zarzut również za bezzasadny. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. jeżeli zadłużenie przekraczało wartość gospodarstwa, wypłacana była renta w wysokości przysługującej za 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie było to [...] złotych, na co wskazuje pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia 10 marca 1976 r. Ponadto, przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie przepisów ww. ustawy następowało w odrębnych decyzjach, zatem ich postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Były właściciel S. G. nie podejmował żadnych kroków celem podważenia wydanych decyzji, nie wniósł żądnego środka odwoławczego. Ponadto nie kwestionował ich w trybach nadzwyczajnych do swojej śmierci tj. do [...]. Zrobił to dopiero następca prawny S.G. jego syn-skarżący występując o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, należy stwierdzić, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dołożył wszelkich starań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie i kompleksowego wyjaśnienia tak samych okoliczności przejęcia gospodarstwa, jak i zbadania, czy rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] w sposób rażący naruszało prawo. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów z dokumentów, Minister przeprowadził proces wydania rozstrzygnięcia z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności mając na uwadze podniesione przez skarżącego przepisy art. 7, art. 8, art. 75 i art. 80 Kpa, odnosząc się do każdego z podniesionych przez skarżącego zarzutów. Decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, natomiast powody wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych zarzutów zostały przedstawione w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. A zatem, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż nie mogą one prowadzić do uchylenia zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, bowiem w ocenie sądu, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Stąd też należy stwierdzić że brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.