I SA/Wa 2703/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego zwrotnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. R., decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego zwrotnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. przyznał B. R. pomoc w formie zasiłku celowego zwrotnego w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na dopłatę do rachunku za energię elektryczną ([...] zł) oraz gaz ([...] zł). Jednocześnie organ zobowiązał zainteresowanego do zwrotu przyznanej pomocy w [...] ratach po [...] zł każda. W uzasadnieniu organ podniósł, że przyznał pomoc w formie i zakresie możliwym biorąc pod uwagę możliwości organu i potrzeby innych beneficjentów pomocy. Organ podkreślił również, że w okolicznościach sprawy zainteresowanego w sposób znaczny zostało przekroczone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Od powyższej decyzji B. R. wniósł odwołanie. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] wniesione w sprawie odwołanie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 4, art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507) – dalej zwanej "ups". Wskazał, że w sprawie przyznania zasiłku celowego organy korzystają z instytucji uznania administracyjnego. Przy udzielaniu pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami, w tym wymogiem dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ups). Świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej, w szczególności zasiłki celowe, nie mogą być traktowane jako źródło stałego dochodu. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Przeciwnie wnioskodawca musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie wskazał na kryteria, którymi kierował się w toku rozstrzygania. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że organ wziął pod uwagę przede wszystkim możliwości finansowe organu oraz potrzeby innych wnioskodawców. Organ I instancji miał prawo do dokonania własnej oceny okoliczności sprawy w odniesieniu do przedstawionych możliwości finansowych ośrodka, jak również biorąc pod uwagę inne wnioski składane do organu. Zdaniem Kolegium uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje na to, aby organ I instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie, czy też podjął rozstrzygnięcie w oderwaniu od przeprowadzonego postępowania. Działając w ramach uznania administracyjnego organ miał możliwość uznać, że biorąc pod uwagę rodzaj wnioskowanego świadczenia, potrzeby innych beneficjentów oraz możliwości finansowe ośrodka, nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w wysokości oczekiwanej przez zainteresowanego. Kolegium wskazało, że organ nie pozostawił odwołującego się bez pomocy albowiem przyznał kwotę [...] zł, która biorąc pod uwagę znane Kolegium z urzędu inne sprawy dotyczące pomocy pieniężnej nie jest wcale kwotą niską. Zważywszy zaś na wysokość dochodu uzyskiwanego przez odwołującego ([...]zł miesięcznie) nie sposób uznać, że nie będzie on w stanie zwrócić przyznanej pomocy w ratach po [...] zł każda. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy przyznania zasiłku celowego zwrotnego na podstawie art. 41 ups. Przepis ten zakłada występowanie szczególnie uzasadnionego przypadku. Jego treść wskazuje jednoznacznie na to, że powinien być on stosowany w sytuacjach wyjątkowych. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zakłada wystąpienie sytuacji niespotykanej, jednostkowej. Kolegium z urzędu posiada informacje dotyczące innych korzystających ze świadczeń pomocy społecznej będących w jeszcze trudniej szych sytuacjach niż ta, z którą boryka się odwołujący. Problemy zainteresowanego są powszechne pośród beneficjentów pomocy społecznej (zła sytuacja zdrowotna, zaległości w opłatach, etc.). Pomimo to organ działając w zrozumieniu dla niewątpliwie trudnej sytuacji zainteresowanego przyznał świadczenie, zaś ze względu na uzyskiwane przez odwołującego dochody uznał, że będzie on w stanie zwrócić udzieloną pomoc. Biorąc pod uwagę wysokość dochodu w stosunku do miesięcznej "raty" zwrotu nie sposób zarzucić organowi dowolność w orzekaniu. Reasumując Kolegium wskazało, że w okolicznościach sprawy B. R. organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i orzekł w ramach uznania administracyjnego nie przekraczając granic tej instytucji. Od decyzji [...] września 2020 r. B. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. B. R. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i złożył wniosek o przeprowadzenie przez Sąd wizji lokalnej na okoliczność oceny warunków życia skarżącego. W uzasadnieniu B. R. podniósł, że niniejsza sprawa jest skomplikowana prawnie. W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, że jest artystą plastykiem, obecnie emerytem. Uważa, że został niesłusznie zwolniony z pracy i sprawa jest w sądzie pracy. Gdyby nie to skarżący nadal by pracował i miał środki finansowe na utrzymanie. Skarżący podał, że nie ma z czego oddać zasiłku zwrotnego w kwocie [...] zł, podlega windykacji z różnych źródeł, nie może sprzedać domu. Stwierdził, że żyje w skandalicznych warunkach, nie ma z czego zapłacić narosłych i liczonych w tysiącach zaległości finansowych. Skarżący uważa, że przyznany zasiłek nie jest pomocą państwa, ale odłożeniem egzekucji w czasie. W piśmie z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącego działający na zasadnie prawa pomocy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oświadczając, że nie opłata nie została uiszczona w całości lub w części. W uzasadnieniu podał, że organ orzekający w niniejszej sprawie winien z urzędu wyjaśnić i ocenić sytuację skarżącego na podstawie art. 41 pkt 1 ups. Pełnomocnik uważa, że skarżący znajduje się znajduje się w szczególnej sytuacji i winien mu być przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek celowy na podstawie powyższego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 września 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2703/20 oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżącego z [...] września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż podniesione przez stronę skarżącą w postępowaniu sądowym. Zacząć należało od tego, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). Oznacza to, że uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje tylko wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego wystąpi z odpowiednim podaniem (np. odwołaniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Innymi słowy, uprawnienie organu odwoławczego do działania polegającego na ponownym orzekaniu w sprawie (weryfikacji zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy) powstaje wyłącznie wówczas, gdy zostanie złożone prawidłowe pod względem formalnym odwołanie. Zgodnie z art. 63 § 1 kpa odwołanie stanowi podanie. Takie zaś pismo, obok innych elementów, powinno być podpisane przez wnoszącego, z tym że rodzaj podpisu zależy od sposobu wniesienia podania. Podpis strony powinien być własnoręczny, jeśli chodzi o podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu (art. 63 § 3 kpa). W przypadku podań wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, podanie powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 kpa). W przypadku skorzystania przez stronę z formy elektronicznej, organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny (art. 63 § 4 kpa). Przy czym złożenie dokumentu w formie elektronicznej nie oznacza, że strona może złożyć taki dokument w każdej elektronicznej, dostępnej jej formie przewidującej komunikowanie się z organem na odległość, ale oznacza złożenie podania wyłącznie przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3660/21). Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 kpa podania (a więc i odwołania) mogą być wnoszone za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.), elektroniczna skrzynka podawcza jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (tzw. ePUAP). Nie jest to zatem urzędowa skrzynka mailowa, czyli powszechnie znana tzw. mailowa poczta elektroniczna. Tymczasem z akt administracyjnych nadesłanych przez Kolegium wynika, że B. R. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. na adres e-mail pracownika OPS w Dzielnicy [...], tj. [...] W tej sytuacji doszło do sytuacji, w której Kolegium wydało decyzję, co do istoty sprawy (art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa) w stosunku do odwołania dotkniętego brakami formalnymi (niepodpisanego). Organ odwoławczy nie dostrzegł, że odwołanie zostało wniesione za pomocą środków komunikowania się na odległość przy użyciu zwykłej urzędowej poczty mailowej, a nie przy użyciu elektronicznej skrzynki podawczej organu I instancji na platformie ePUAP. Zdaniem Sądu tak wniesione odwołanie należało potraktować jako wniesione drogą zwykłą (nieelektroniczną), co wymagało wezwania przez SKO w [...] do jego własnoręcznego podpisania przez skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby taką procedurę zastosowano bowiem w aktach sprawy brak podpisanego w ten sposób egzemplarza odwołania. Trzeba wskazać, że dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 § 3 kpa pozwala organowi II instancji na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zatem Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał obligatoryjnej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Wobec tego nie został usunięty brak formalny mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie niepodpisane przez stronę, do czasu usunięcia tego braku, nie mogło wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało SKO w [...] do podjęcia jakiejkolwiek decyzji kończącej postępowanie w administracyjnym toku instancji. Skoro zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło, że: odwołanie B. R. nie jest dokumentem elektronicznym, nie zostało wniesione przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu I instancji, nie jest podpisane podpisem własnoręcznym autora podania, a następnie nie uruchomiło procedury naprawczej celem uzupełnienia braku formalnego podania i w konsekwencji wydało decyzję, co do istoty sprawy, to Sąd uznał, że Kolegium naruszyło przepisy prawa procesowego, tj. art. 63 § 1 i 3, art. 64 § 2 w zw. z art. 7 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwie B. R. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez własnoręczne podpisanie podania w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie organ odwoławczy zakończy sprawę w administracyjnym toku instancji w sposób adekwatny do okoliczności sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.