I SA/Wa 2707/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] , ozn. hip. nr [...] toczące się z wniosku złożonego przez M. S. reprezentującego A. Z., M. D., A. C., E.P., M. Z., W. G., M. G., J. F., N. V. - do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J. Z. działającego jako pełnomocnik L. C. z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości wskazanej powyżej. Organ podkreślił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret). W chwili obecnej nieruchomość ta stanowi działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] października 1948 r. adwokat J. Z. działający jako pełnomocnik L. C. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania własności czasowej w stosunku do w/w gruntu ze względu na nie złożenie w terminie wniosku o przyznanie własności czasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 1999 r. stwierdziło nieważność tego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Prezydent [...]zaznaczył, że do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany wniosek złożony przez adwokata J. Z. działającego jako pełnomocnik L. C. o przyznanie prawa własności czasowej w stosunku do wskazanej nieruchomości. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma możliwości dalszego prowadzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za przedmiotowy grunt do czasu rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ zaznaczył, że po zakończeniu postępowania dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego, postępowanie odszkodowawcze zostanie podjęte bez zbędnej zwłoki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: A. Z., M. C., A. C., M. Z., W. G. i J. F.. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że bez uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego nie jest możliwe prowadzenie i zakończenie postępowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 56, dalej: u.g.n.) do tej samej nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem, przepisy art. 214 i art. 215 u.g.n. przewidują wyjątki od zasady, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 22, poz. 99), to jest z dniem [...] sierpnia 1985 r. wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty i budynki na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przesłanką uprawnień przewidzianych w przepisach art. 214 i 215 u.g.n. jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Jest to zatem zupełnie inne uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu. Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem winny być one rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. W takim wypadku sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98; ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 14). W rozpatrywanej sprawie – zdaniem organu odwoławczego - zachodzi opisana zależność postępowań. Z uwagi na powyższe, Wojewoda za zasadne i prawidłowe uznał zawieszenie postępowania odszkodowawczego w stosunku do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...]ozn. hip. nr [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do wskazanej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Stefan [...], reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez brak uznania za stronę postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość S.P. pomimo, iż jest on jednym z następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości M. C., w konsekwencji czego S. P. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie prawa dające postawę do wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą bezzasadnym ustaleniem, iż S. P. nie jest następcą prawnym M. C. 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] pomimo, iż decyzja Prezydenta [...] wydana została z naruszeniem praw S. P., który nie został przez Prezydenta [...] uznany za stronę postępowania, pomimo iż przysługuje mu interes prawny do bycia stroną postępowania; 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia S. P. udziału w postępowaniu przed organem I oraz II instancji. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie skarżący zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 1992 r., sygn. akt [...], oraz umowy darowizny z [...] marca 2015 r., celem stwierdzenia faktu, że S. P. jest następcą prawnym M. C., dawnej właścicielki nieruchomości, w konsekwencji przysługuje mu interes prawny do bycia stroną postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Dodatkowo przedstawił: 1. zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] lipca 2016 r., 2. decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2018 r., 3. decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. 4. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. celem stwierdzenia faktu, że organy wiedzą, iż S. P. jest następcą prawnym M. C. oraz uznają go za stronę innych postępowań dotyczących przyznania odszkodowania lub ustanowienia prawa własności czasowej w stosunku do nieruchomości stanowiących własność M. C.. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego akcentował, że Wojewoda [...] bezzasadnie utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] w sytuacji, gdy postępowanie przed organem I instancji było dotknięte wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez pominięcie, jako strony postępowania, S. P., Wojewoda [...] wskazał, że w sentencji postanowienia z [...] października 2020 r. oraz w rozdzielniku ww. postanowienia został wymieniony jedynie pełnomocnik skarżących postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., a w treści zaskarżonego postanowienia opisano, że następuje rozpoznanie zażalenia złożonego pismem z dnia [...] września 2018 r., w przepisanym ustawowo terminie, przez pełnomocnika wnioskodawców w tej sprawie odszkodowawczej, gdyż jedynie wskazanych osób dotyczyło postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie to A. Z., M. D., A. C., M. Z. W. K. i J. F. reprezentowani przez r.pr. A. S. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. za przedmiotową nieruchomość, to oni powinni być uznani za strony postępowania na etapie wydania postanowień organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Sąd dopuścił dowody zgłoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd rozważył dopuszczalność skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez S. P>. W tym zakresie uwzględnił, że legitymację do wniesienia skargi, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., posiada każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Stroną jest zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Sąd, po analizie dokumentów przedłożonych wraz ze skargą, oraz akt administracyjnych, uwzględnił, że skarżący jest następcą prawnym E. P., która wraz z pozostałymi spadkobiercami po M. C., właścicielce przeddekretowej nieruchomości, wystąpiła z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...], w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący uzyskał bowiem od E. P. uprawnienia do spadku po L. C. w drodze umowy darowizny sporządzonej aktem notarialnym z [...] marca 2015 r. Powyższe skutkuje przyjęciem, że legitymuje się on interesem prawnym do wystąpienia w tej sprawie ze skargą na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość. Zauważyć w tym miejscu należy, że powyższa czynność cywilnoprawna jako modyfikująca krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie została dostrzeżona i uwzględniona przez organ I instancji. Adresatem czynności procesowych Prezydenta [...] był pełnomocnik S.P., M. S. (vide: rozdzielnik do postanowienia z [...] sierpnia 2018 r., k. 4 akt administracyjnych), który nie złożył zażalenia na to postanowienie. Brak zatem podstaw do usprawiedliwienia podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. prowadzącego do dalszego wywiedzenia wadliwości postanowienia, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmawiając w tym miejscu słuszności podniesionemu w skardze zarzutowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. w ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157). W rozpoznawanej sprawie związku takiego nie wykazano. Skarżący miał możliwość wielokrotnie wypowiedzieć się w sprawie i złożyć wnioski, które uznawał za słuszne, obecnie zaś nie wskazuje żadnej istotnej okoliczności niewyjaśnionej na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ani też żadnego wniosku dowodowego, którego z tego powodu nie mógł złożyć w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia. Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2020 r. zauważyć trzeba, że rozstrzygnięcie to zostało oparte o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W niniejszej sprawie organy trafnie uznały, że zagadnieniem wstępnym w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...], wywłaszczoną na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jest postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Rozpoznanie wniosku o odszkodowanie w oparciu o art. 215 u.g.n. jest bowiem uwarunkowane wydaniem rozstrzygnięcia z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: prawa użytkowania wieczystego). Wynika to z faktu, że jedną z ustawowych przesłanek do przyznania odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest uprzednie negatywne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. W pierwszej kolejności zatem rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 u.g.n. zależą od tego, czy byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i w odrębnej decyzji, gdyż w obydwu postępowaniach badane są inne przesłanki. Bezsporne jest, że wniosek dekretowy nie został dotychczas rozpoznany. Czyni to niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ wniosku odszkodowawczego. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ zasadnie zawiesił postępowanie o odszkodowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.