I SA/Wa 2708/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. C., D. M. i J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] października 2020 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. orzekającą o umorzeniu postępowania z wniosku A. C., D. M. oraz J. A. w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej dawną własność S. A., oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...]. z obrębu i gminy [...], odpowiadającą nieruchomości oznaczonej dawnym numerem ewidencyjnym [...]. Wojewoda uwzględnił, że wnioskami z [...] maja 2019 r. A. C., D. M. oraz J. A. wystąpili z roszczeniem o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] odpowiadającej dawnej działce nr ewid. [...], której przejęcie na rzecz Skarbu Państwa dokonane zostało na mocy Uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] gromada [...], a także z roszczeniem o odszkodowanie za przejęcie ww. uchwałą działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Wnioskodawcy wskazali, że na przejętej działce nr [...] (obecnie dz. nr [...]) położonej w [...] nie został zrealizowany cel publiczny, natomiast co do wniosku o wypłatę odszkodowania, iż nie zostało przyznane w odpowiedniej wysokości. W toku postępowania w piśmie z [...] listopada 2019 r. wnioskodawcy uzupełnili swoje stanowisko co do zasadności roszczeń. Następnie pismem z [...] grudnia 2019 r. sprecyzowali swój wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie numeracji działki. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. zwrócili się o wyodrębnienie sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] (obecna działka nr [...]) i dalej o wystąpienie przez Starostę [...] do właściwego organu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] marca 1973 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane. Po wyodrębnieniu wniosków [...] w zakresie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], a obecna – [...], decyzją z [...] lutego 2020 r. orzekł o umorzeniu postępowania, powołując się na zaistnienie negatywnej przesłanki zwrotu wynikającej z art. 229 u.g.n. Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. C., D. M. i J.M., argumentując, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel na jaki została przejęta przez Państwo, a organ orzekający winien wystąpić o stwierdzenie nieważności umowy oddającej działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste i orzec o jej zwrocie na rzecz skarżących. Wojewoda podkreślił na wstępie, że z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili A.C., D. M. oraz J. M. jako osoby uprawnione - następcy prawni S. A. - przedkładając na dowód postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. A. i I. A.. Objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiła dawniej w części działkę nr [...], co ustalono na podstawie włączonych do materiału dowodowego dokumentów tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] lutego 1973 r. w sprawie zatwierdzenia projektu planu podziału terenów budowlanych we wsi [...] gminy [...], wykazanego na mapie (wyrysie z mapy ewidencyjnej) i w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym sporządzonym w 1972 r. stanowiącym załącznik do decyzji, a także wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] marca 1973 r. do Państwowego Biura Notarialnego o zmianę numeracji i odłączenie działek do oddzielnych ksiąg wieczystych i wpis własności. Działka będąca przedmiotem roszczenia zwrotowego stanowiła własność S. A. i I. A., co ustalono na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych oraz na podstawie treści dobrowolnej umowy przyrzeczenia kupna-sprzedaży zawartej w dniu [...] września 1948 r. oraz aktu notarialnego rep. Nr [...] zawartego w dniu [...] grudnia 1948 r. Dawna działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa mocą uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] gromada [...], ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] pod pozycją [...]. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] marca 1973 r. zostało ustalone na rzecz S. A. odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejęte nieruchomości. Dla przejętej działki nr [...] (dawnej działki nr [...]) została założona księga wieczysta nr [...]. Działka nr [...] pochodząca z terenu objętego w/opisaną Uchwałą (w tym z działki nr [...]), aktem notarialnym z [...] czerwca 1996 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat Państwowemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "[...]" (obecnie [...] S.A.), a prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] września 1996 r. (zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...] Dz. Kw [...]- w aktach sprawy). Powyższy stan nieruchomości potwierdza aktualna treść księgi wieczystej, w której dziale II widnieje Skarb Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A. z/s w [...] oraz wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w [...]. Wobec powyższych ustaleń faktycznych Wojewoda zauważył, że art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że jej przepisy w zakresie zwrotu nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i nast. u.g.n. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że do postępowań zwrotowych ma zastosowanie również art. 229 u.g.n., który zawiera wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości, określony jako niemożliwość zwrotu w przypadku, gdy przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda stwierdził zatem, że [...] prawidłowo ustalił, iż osobami uprawnionymi do wnioskowania o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa są A. C., D. M. oraz Ja J. A., jako następcy prawni poprzedniego właściciela nieruchomości w drodze spadkobrania. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że [...] S.A. tj. aktualny użytkownik wieczysty działki będącej przedmiotem roszczenia o zwrot, nie uczestniczyła w prowadzonym przed organem I instancji postępowaniu zwrotowym. Uchybienie to, jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. organ uznał jednak za nieistotne, nie wpływa bowiem na wynik rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Uznając, że Spółce [...] S.A. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, Wojewoda w ramach swojego postępowania doręczył decyzję Spółce. Dalej organ odwoławczy wskazał, że kolejnym badaniem objęte są negatywne przesłanki zwrotu wynikające z art. 229 u.g.n. W tym zakresie Wojewoda ponownie zaznaczył, że dawna działka nr [...], obecnie stanowiąca część działki nr ewidencyjny [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na 99 lat Państwowemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "[...]" w [...] i prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] września 1996 r. Skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione, a wniosek o jego ujawnienie w księdze wieczystej został złożony przed dniem wejścia w życie u.g.n., i co więcej zostało ono ujawnione przed tym dniem, stąd w niniejszej sprawie bezspornie znajduje zastosowanie art. 229 u.g.n. Ustalenie tego faktu czyni zbędnym badanie przesłanek zwrotu. W tym stanie rzeczy nie ma bowiem znaczenia, czy przesłanki zwrotowe występują, czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Ujawnienie zatem poprzez wpis w księdze wieczystej użytkowania wieczystego na rzecz ww. podmiotu w stosunku do ww. działki czynił zbędnym postępowanie w zakresie wskazania, czy cel wywłaszczenia został na tej nieruchomości zrealizowany. Spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. oznacza, że nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości - roszczenie to wygasło, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że w toku postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony, a ustalenia i wnioski organu mają w nim pełne oparcie. Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli A. C., D. M. i J. M., zarzucając organom obu instancji akceptację bezprawnego i bezzasadnego godzenia się na akceptację naruszeń prawa przez organ wywłaszczeniowy w zakresie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. art. 136 i 137 w związku z art. 229 u.g.n. oraz brak zajęcia stanowiska wobec argumentacji skarżących stosownie do art. 107 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W pisemnym stanowisku z [...] października 2021 r. uczestnik postępowania "[...]" S.A., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] odpowiadają prawu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy wymagają zauważenia, że ustalony normatywnie mechanizm zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest podstawowym środkiem służącym odwróceniu skutków dokonanego wywłaszczenia. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Wyłączenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustala art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Doniosłość tej regulacji należy wiązać z potrzebą stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości. W wyroku z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt I OSK 210/20 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Przepis art. 229 u.g.n. należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Nie można pominąć - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku - że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również wpisu prawa użytkowania wieczystego. Przy czym w przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter prawotwórczy, konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, wpis do księgi wieczystej ma charakter prawa deklaratoryjny. Rozróżnienie charakteru wpisu nie ma jednak znaczenia na gruncie regulacji art. 229 wymienionej ustawy. W doktrynie wskazuje się, że uwzględniając art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 z późn. zm.), decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie (wyrok NSA z: 29 maja 2002 r. I SA 2683/00; 20 marca 2001 r. I SA 2341/99, aprobowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1415-1416, nb 1, 2, za: wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2643/18, CBOSA). Należy zatem przyjąć, że sytuacja, w której doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. powoduje ustanie poszukiwania, czy też powoływania się na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia, jako przesłanki dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co wynika z jej szczególnego statusu. Okoliczności rozpoznawanej sprawy odpowiadają powyższemu, gdyż wywłaszczona działka nr [...] objęta wnioskiem o zwrot, aktem notarialnym z [...] czerwca 1996 r. (k. 136 akt adm.) została oddana w użytkowanie wieczyste Państwowemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Publicznej "[...]". Prawo użytkowania zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu [...] września 1996 r. na podstawie wniosku złożonego [...] czerwca 1996 r. (k. 16-17 akt adm.). W świetle powyższego zasadnie organy przyjęły, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrywania wniosku o zwrot tej nieruchomości. W odniesieniu do podniesionych w skardze zarzutów zauważyć trzeba, że podnoszone nieprawidłowości postępowania wywłaszczeniowego nie mogły podlegać badaniu w toku kontroli decyzji o umorzeniu postępowania zwrotowego wobec zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 229 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).