I SA/Wa 2709/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. B. i J. B. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 452/16 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżących I. B. i J. B. od Prezydenta [...] sumę pieniężną w wysokości po 4000 (cztery tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących I. B. i J. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] października 2021 r. I. B. oraz J. B. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez radcę adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 452/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]", nr hip. [...], północna połowa działki lit. a - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wystosowane przez Skarżących wezwanie organu do wykonania wyroku - co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku Sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie Prezydentowi grzywny z tytułu niewykonania opisanego na wstępie wyroku Sądu w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w odpowiedniej wysokości; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania oraz wskazując, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości rozpatrzenia przedmiotowego wniosku odszkodowawczego w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Prezydent zaznaczył także, iż opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane m.in. bardzo dużą ilością prowadzonych spraw o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1945 r. oraz dużą ilością wpływającej w związku z tym korespondencji. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie przez organ terminów ustawowych przewidzianych na ich rozpatrzenie. Prezydent dodał, że na potrzeby prowadzonych postępowań organ przeprowadził kwerendę zasobów archiwalnych, dokonywał i nadal dokonuje analizy pozyskanych materiałów historycznych. Prezydent wskazał także, że podjęto działania mające na celu przyspieszenie sporządzania przez biegłego opracowania geodezyjnego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione. Jednakże, w związku z aktualną sytuacją epidemiczną, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powyższej ustawy covidowej (vide: zarządzenie z 24 stycznia 2022 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 452/16, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczoną jako "[...]", nr hip. [...], północna połowa działki lit. a - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] października 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on [...] lutego 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez Skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1758/17, grzywny wysokości 1000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2016 r. oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się przy tym rażącej bezczynności, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł nie przyniosło pożądanego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go już uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nadal zawisłej przed nim sprawy nie zakończył, choć upłynęło już ponad 10 lat od złożenia wniosku w tej sprawie, oraz prawie 4 lata od wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1758/17, grzywny wysokości za niewykonanie wyroku z 2016 r. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest niezwłocznie wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 20 czerwca 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku z 21 marca 2018 r., o sygn. akt I SA/Wa 1758/17 o ukaraniu Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, organ uczynił w sprawie niewiele aby sprawę załatwić. Trudno nie odnieść wrażenia, że wystąpienie do Ministra Finansów (z [...] lipca 2018 r.) miało charakter jedynie pozorny, zważając na to, że po uzyskaniu postanowienia Ministra Finansów z [...] września 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia, kolejna aktywność organu miała miejsce dopiero w lipcu 2019 r., kiedy to Prezydent wystąpił do własnej jednostki organizacyjnej (Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] w Dzielnicy [...]) o przesłanie kopii książki meldunkowej budynku znajdującego się przy ulicy [...]. Przełomu w sprawie nie przyniosły również kierowane przez organ we wrześniu 2019 r. pisma do Zarządu Dróg Miejskich w [...] i Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] oraz uzyskane w ich następstwie informacje i dokumenty (m.in.: metryka ulicy, rejestr robót wykonanych na ulicy, mapa z 1939 r.). Po wpłynięciu do akt sprawy odpowiedzi z Zarządu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ([...] listopada 2019 r.) inicjatywa organu w niniejszej sprawie całkowicie ustała na prawie 2 lata, aż do [...] października 2021 r., gdy organ wystąpił o przesłanie akt własnościowych nieruchomości przy ulicy [...]. Przy czym wydaje się, że do podjęcia aktywności w sprawie, organ zmobilizowało uprzednie wystąpienie Skarżącej z niniejszą skargą na niewykonanie wyroku - datowaną na [...] października 2021 r. Zdaniem Sądu, opisany powyżej sposób działania organu w niniejszej sprawie godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe, w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły zatem okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 4000 zł dla każdego z nich. Kwota ta stanowi bowiem formę rekompensaty dla Skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).