I SA/Wa 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi A.K. i W.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa pasów drogowych autostrady płatnej [...], prawa własności nieruchomości położonych w L., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...], o pow. [...] ha i nr [...], o pow. [...] ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K., ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł, termin jego wypłaty oraz termin wydania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...] decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] ustalił lokalizację autostrady [...] dla odcinka przebiegającego na terenie województwa [...] od [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...] uchylił w części decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 20 września 2004 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych w L., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] o pow. [...] ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa pasów drogowych autostrady płatnej [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości, ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz termin wydania nieruchomości na 60 dni od dnia doręczenia decyzji współwłaścicielom nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. K. i W. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jej zmianę w zaskarżonej części przez znaczne podwyższenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiących współwłasność A. K. i W. K., wszczęte zostało po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna - sprzedaży. W toku postępowania odbyła się ponadto rozprawa administracyjna, której obowiązek przeprowadzenia nakłada art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odnosząc się do kwestii odszkodowania Minister Infrastruktury podniósł, że zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl zaś § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W ocenie organu odwoławczego sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2006 r. odpowiada wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach. Minister Infrastruktury podkreślił, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym zaniżaniu wartości nieruchomości. Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że przedstawiony przez stronę operat szacunkowy wykonany na własne zlecenie nie mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie, bowiem nie spełnia on wymogów wynikających z § 36 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z jego treści nie wynika bowiem, aby do porównania wzięte zostały nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących ustalenia odszkodowania Minister Infrastruktury podniósł, że przy dokonywaniu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego nie ma znaczenia, czy wywłaszczenie następuje pod autostrady, czy też pod drogę publiczną innej kategorii. Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej odszkodowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K. i W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 84 kpa oraz naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 151 i art. 152 ust. 3 tej ustawy oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji publicznej nie uwzględniły dwóch opinii uprawnionych biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, przedstawionych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Zarzucono, że wysokość odszkodowania ustalona została jedynie na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K., z pominięciem wysokości wyceny nieruchomości dokonanej przez innych uprawnionych biegłych rzeczoznawców. W ocenie skarżących obowiązkiem organu było wyjaśnienie rozbieżności między opiniami. Podkreślono ponadto, że decyzja Ministra Infrastruktury nie odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, a tym samym nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej pkt IV. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna albowiem decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Skarżący kwestionują decyzje tylko w zakresie wysokości ustalonego nimi odszkodowania za wywłaszczone grunty, które ich zdaniem winno być znacznie wyższe na dowód czego złożyli do akt postępowania administracyjnego operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców na ich zlecenie. Organy przy ustalaniu odszkodowania przyjęły wartości nieruchomości określone w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, a to przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), która weszła w życie z dniem 16 grudnia 2006 r., a który to przepis stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzję ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu zostało ustalone, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości były niezabudowane, nieogrodzone, uprawiane rolniczo. Wysokość odszkodowania została ustalona według wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości z zastosowaniem unormowań zawartych w art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wyceny nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy K. K. Rzeczoznawca majątkowy nie może dokonać szacunku takiej nieruchomości w sposób dowolny lecz obowiązany jest zastosować się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), które szczegółowo reguluje sposoby określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. W zakresie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne sposoby wyceny reguluje § 36 tego rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że przy określeniu wartości rynkowej takich gruntów stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Taką metodę określenia wartości wywłaszczonych zaskarżoną decyzją gruntów przyjął rzeczoznawca majątkowy K. K. w operacie szacunkowym, który organy obu instancji podzieliły ustalając wysokość odszkodowania. W toku postępowania wywłaszczeniowego skarżący złożyli do akt tego postępowania dwa operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na ich zlecenie. Jest to operat sporządzony przez J. N. w toku postępowania przed organem I instancji oraz operat sporządzony przez M. W. w toku postępowania odwoławczego. Organy obu instancji poddały ocenie oba te operaty i uznały je za sporne z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i nie mogące, tym samym stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Nie są wobec tego zasadne zarzuty skargi o pominięciu przez organy operatów złożonych przez skarżących. Wprawdzie uzasadnienia decyzji organów obu instancji, w części odnoszącej się do niepodzielenia tych operatów przez organy, są lakoniczne i nie odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż analiza tych operatów faktycznie prowadzi do wniosku, że są one niezgodne z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchyla decyzję w całości albo w części gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z operatu szacunkowego sporządzonego przez J. N. nie wynika w ogóle by przyjęte do analizy transakcje dotyczyły gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne co jest wymogiem określonym w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Nadto przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania transakcje dotyczą w większości nieruchomości położonych w innych miastach bo w Z. i L. Natomiast wywłaszczone nieruchomości położone są w L. Z kolei w operacie szacunkowym sporządzonym przez M. W. faktyczne ceny transakcyjne zostały przez rzeczoznawcę podwyższone o 10 % za każdy rok od daty transakcji do daty sporządzenia operatu, a przyjęty przez rzeczoznawcę taki wzrost cen transakcji wynika z danych opracowanych przez GUS dla terenów położonych w miastach powiatowych, co rzeczoznawca powołał na str. 10 operatu. Taki sposób wyceny jest także niezgodny z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.