I SA/Wa 271/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Angieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Fundacji "P." w Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w sprawie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego pn. Dom dla dzieci "[...]" ul. [...], [...] O. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że [...] kwietnia 2018 r. Fundacja "P." w Z. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego pn. Dom dla dzieci "[...] " w O. Jednocześnie strona wniosła o załączenie do postępowania wszystkich załączników przedstawionych wraz z wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił wydania zezwolenia Fundacji "P." na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej. W ocenie Wojewody strona nie przedłożyła dowodu mogącego wskazywać zlecenie jej realizacji zadania prowadzenia placówki opiekuńczo- wychowawczej, a załączone do wniosku postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w zakresie pozytywnego zaopiniowania wniosku Fundacji nie stanowiło opinii starosty powiatu, na terenie którego będzie prowadzona placówka opiekuńczo-wychowawcza przez podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania. Tym samym strona nie wykazała istnienia przesłanek, o których mowa w art. 93 ust. 2, art. 106 ust. 4 pkt. 2 lit. e oraz art. 190 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998. z późn. zm.), co uniemożliwiło wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej. Od decyzji Wojewody odwołanie złożyła Fundacja "P.". Zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 kpa, przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, a także art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że z jego treści wynika obowiązek przedłożenia określonego dokumentu, choć w rzeczywistości tak nie jest. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej po ponownym rozpoznaniu sprawy pismem z [...] sierpnia 2018 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni. Jednocześnie, na podstawie art. 79a kpa, poinformował, że strona na dzień wysłania informacji nie wykazała, że posiada aktualną pozytywną opinię starosty powiatu, na terenie którego będzie prowadzona placówka opiekuńczo-wychowawcza. W dniu [...] października 2018 r. Fundacja "P." doręczyła pismo Starosty [...], w którym stwierdzono, że skoro od postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...]., którym pozytywnie zaopiniowano wniosek Fundacji dotyczący wyrażenia zgody na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej w O. nie wniesiono odwołania, wydany akt zachowuje swoją moc administracyjną. Organ odwoławczy pismem z [...] października 2018 r. zwrócił się do Starosty [...] o o udzielenie informacji, czy Powiat [...] zlecił Fundacji "P." realizację zadania polegającego na prowadzeniu placówki opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego w O. Pismem z [...] października 2018 r. Zarząd Powiatu [...] poinformował, że Powiat [...] nie zlecił Fundacji realizacji tego zadania. Minister wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania na podstawie art. 190 ustawy. Art. 190 ust. 1 ustawy uprawnia powiat do zlecenia prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej: 1) organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej. 2) osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wojewoda wydaje zezwolenie na prowadzenie placówki opiekuńczo- wychowawczej na wniosek, jeżeli podmiot występujący o zezwolenie przedstawi pozytywną opinię starosty powiatu, na terenie którego będzie prowadzona placówka opiekuńczo - wychowawcza, w przypadku placówki opiekuńczo-wychowawczej organizowanej przez podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania. Minister wyjaśnił, że analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że podmioty, o których mowa w art. 190 ust. 1 ustawy prowadzące placówki opiekuńczo-wychowawcze na podstawie zlecenia zadania, mogą ubiegać się o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki dopiero po zleceniu im realizacji tego zadania przez powiat. O takiej interpretacji przepisów przesądza użycie przez ustawodawcę czasu przeszłego w odniesieniu do czynności zlecenia w art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie stanowiska, że podmiot niepubliczny zamierzający prowadzić placówkę opiekuńczo-wychowawczą najpierw musi uzyskać zezwolenie wojewody, a dopiero potem otrzymać od powiatu zlecenie realizacji tego zadania, prowadziłoby w praktyce do sytuacji, że w rejestrze placówek opiekuńczo-wychowawczych widniałaby duża liczba placówek, podczas gdy w rzeczywistości większość z nich nigdy nie rozpoczęłaby swojej działalności, co znacznie utrudniałoby umieszczanie dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wobec powyższego, zdaniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w przypadku, gdy o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej wnioskuje podmiot wymieniony w art. 190 ust. 1 ustawy należy ustalić, czy powiat zlecił temu podmiotowi realizację zadania polegającego na prowadzeniu placówki. Z przedłożonych przez Fundację "P." dokumentów nie wynika, że strona uzyskała zlecenie powiatu na realizację zadania polegającego na prowadzeniu placówki. Załączona do wniosku opinia Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. wydana w formie postanowienia, dotyczy podmiotu, któremu powiat nie zlecił prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej. W odpowiedzi na pismo organu I instancji, czy wyżej wymienione postanowienie pozostaje w mocy i czy placówka opiekuńczo-wychowawcza, o której mowa we wniosku strony będzie organizowana przez powiat, któremu powiat zlecił realizację tego zadania, Starosta Powiatu [...] w piśmie z 15 maja 2018 r. oświadczył, że Powiat [...] i nie zlecił i na obecną chwilę nie zamierza zlecać realizacji zadania prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej przez zewnętrzne podmioty, w tym Fundację "P." Także w odpowiedzi na zapytanie Ministra Zarząd Powiatu [...] oświadczył, że Powiat [...] nie zlecił Fundacji wymienionego wyżej zadania. Minister podzielił stanowisko strony przedstawione w odwołaniu, że z przepisu art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy nie wynika obowiązek przedłożenia zlecenia (umowy) przewidującej dla wnioskującego powierzenie zadania polegającego na prowadzeniu placówki opiekuńczo-wychowawczej. Ze względu jednak na brzmienie tego przepisu konieczne jest ustalenie, czy powiat, którego starosta wydal pozytywną opinię, zlecił podmiotowi składającemu wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki realizację zadania polegającego na jej prowadzeniu. Z akt sprawy wynika, że czynności wyjaśniające w tym zakresie podjął z urzędu Wojewoda [...] zwracając się o informację do Starosty [...]. Minister wskazując na przepis art. 7 kpa wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęć: "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli" . Należą one do kategorii pojęć niedookreślonych. O ich zakresie decyduje organ orzekający w danej sprawie. Organ każdorazowo musi dokonać wartościowania obu interesów i sam podjąć słuszne rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w pojęciu interesu strony nie mieści się orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. W ocenie Ministra przyjęcie, jako podstawy rozstrzygnięcia stanowiska strony, prowadziłoby w praktyce do sytuacji, że w rejestrze placówek opiekuńczo- wychowawczych figurowałyby placówki, które nigdy nie rozpoczęły swojej statutowej działalności z powodu nieotrzymania przez podmiot prowadzący placówkę zlecenia realizacji zadania. Taki stan znacznie utrudniałby kierowanie dzieci do placówek instytucjonalnej pieczy zastępczej. Ponadto takie rozwiązanie nie byłoby spójne z ideą deinstytucjonalizacji propagowaną przez Państwo. Od wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, czyli od 1 stycznia 2012 r. etapowo wdrażany jest w Polsce proces przekształceń w obszarze pieczy zastępczej, zmierzający do oparcia systemu przede wszystkim na rodzinnych formach pieczy zastępczej i ograniczeniu roli placówek opiekuńczo- wychowawczych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 kpa Minister podkreślił, że w świetle wyżej opisanych czynności podejmowanych zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Skargę na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] listopada 2018 r. złożyła Fundacja "P." w Z. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 7 i 77 kpa, przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, b) art. 106 ust. 4 pkt. 2 lit. e ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że z jego treści wynika obowiązek przedłożenia określonego dokumentu, choć w rzeczywistości tak nie jest, c) art. 20 i art. 22 Konstytucji poprzez ich nie zastosowanie i wprowadzenie reglamentacji prowadzenia działalności, mimo braku podstaw prawnych do ograniczenia prowadzenia działalności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie placówki opiekuńczo wychowawczej. Stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania na podstawie art. 190. Z kolei art. 190 ust. 1 ustawy uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego (w tym, m.in. powiat) do zlecenia prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej: 1) organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie wspierania rodziny, pieczy zastępczej lub pomocy społecznej, 2) osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej lub pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 106 ust. 4 pkt 2 ustawy wojewoda wydaje zezwolenie na wniosek, jeżeli podmiot występujący o zezwolenie przedstawi dokumenty wymienione w przepisie, w tym pozytywną opinię starosty powiatu, na terenie którego będzie prowadzona placówka opiekuńczo – wychowawcza, w przypadku placówki opiekuńczo-wychowawczej organizowanej przez podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania (106 ust. 4 pkt 2 lit. e). Należy podzielić stanowisko organów, że analiza wyżej powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że podmioty, o których mowa w art. 190 ust. 1 ustawy, aby mogły prowadzić placówkę opiekuńczo-wychowawczą muszą mieć zlecenie jej prowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego, a następnie mając takie zlecenie mogą ubiegać się u Wojewody o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki. Z treści art. 93 ust 2 ustawy wynika, że placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania na podstawie art. 190. Przepis art. 93 ust. 1 używa w swej treści sformułowania "zlecił", a więc czasu przeszłego. Czynność zlecenia poprzedza więc czynność ubiegania się o wydanie zezwolenia z art. 106 ust. 4 pkt 2 ustawy. Prawidłowo więc Wojewoda zobligowany był zbadać czy podmiotowi, który ubiega się o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej zlecone zostało zadanie w rozumieniu art. 190 ust. 1 ustawy. Z przedłożonych przez Fundację dokumentów nie wynika, aby skarżący uzyskał zlecenie powiatu na realizację zadania polegającego na prowadzeniu placówki. Załączona do wniosku opinia Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie dotyczy zlecenia na prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej. W piśmie z [...] maja 2018 r. Starosta Powiatu [...] poinformował, że Powiat [...] nie zlecił i nie zamierza zlecać realizacji zadania prowadzenia placówki opiekuńczo-wychowawczej przez zewnętrzne podmioty, w tym Fundację "P.". Także Zarząd Powiatu [...] o w odpowiedzi na zapytanie Ministra poinformował, że Powiat [...] nie zlecił skarżącemu takiego zadania. Należy zgodzić się z Fundacją, że w art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy nie został zawarty obowiązek przedłożenia zlecenia powierzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania prowadzenia placówki opiekuńczo- wychowawczej. Jednakże nie można powyższego przepisu odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy dotyczących regulacji instytucji pieczy zastępczej, w tym od regulacji z art. 93 ust. 2 tej ustawy. Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 106 ust. 4 pkt 2 lit. e ustawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że kodeks nie definiuje pojęć: "interes społeczny" i "słuszny interes obywateli". Organ każdorazowo musi dokonać wartościowania obu interesów i sam podjąć właściwe, zgodne z prawem rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie Minister określając zakres pojęcia "słuszny interes społeczny" trafnie wskazał miał na dobro dzieci umieszczanych w pieczy zastępczej. Z kolei zgodnie z art. 186 pkt 1 lit. b ustawy do zadań wojewody należy prowadzenie rejestru wolnych miejsc w placówkach opiekuńczo- wychowawczych na terenie województwa. Zgodnie z art. 106 ust. 8 ustawy do tego rejestru wpisywana jest każda placówka opiekuńczo- wychowawcza po uzyskaniu zezwolenia wojewody na jej funkcjonowanie. Jednocześnie ustawodawca nie wprowadził regulacji, które nakładałyby na wojewodę obowiązek dokonywania w tym rejestrze wpisów dotyczących zlecania przez powiat realizacji zadania polegającego na prowadzeniu placówki. Wobec powyższego przyjęcie stanowiska Fundacji prowadziłoby do sytuacji, że w rejestrze placówek opiekuńczo-wychowawczych figurowałyby placówki, które nigdy nie rozpoczęły działalności z powodu nieotrzymania przez podmiot prowadzący placówkę zlecenia realizacji zadania. To niewątpliwie utrudniałoby kierowanie dzieci do placówek instytucjonalnej pieczy zastępczej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 kpa należy podkreślić, że w świetle wyżej opisanych czynności podejmowanych zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy konieczny do wydania decyzji. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy na specyficzny charakter działalności polegającej na prowadzeniu placówki opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z art. 190 ustawy realizacja tego zadania może być zlecona tylko wymienionym przez ustawodawcę podmiotom. Ze względu na ochronę ważnego interesu publicznego, za jaki należy uznać rozwój pieczy zastępczej, powinny funkcjonować mechanizmy, które pozwolą na tworzenie placówek instytucjonalnej pieczy zastępczej wtedy, gdy są one rzeczywiście niezbędne, a podmiot ubiegający się powinien spełniać wszystkie wymogi ustawowe. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku.