I SA/Wa 2711/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. G., M. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2022 r., nr KOC/3765/Go/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 25 maja 2022 r., nr KOC/3591/Go/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2013 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy, a także uzasadnienia decyzji Kolegium, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego 0,488000 części gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...] z obrębu [...], opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], położoną przy ul. [...] w Warszawie na rzecz R. G., M. G., T. G., J. G., I. D., M. N., H. T., M. K., A. L., M. B., M. B. i Skarbu Państwa w udziałach wskazanych w tej decyzji. Tą samą decyzją Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ew. nr [...]w obrębie [...], opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...] na rzecz R. G., M. G., T. G., J. G., I. D., M. N., H. T., M. K., A. L., M. B., M. B. i Skarbu Państwa w odpowiednich udziałach. Pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. Prezydent zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] wskazując, że spadek po J. L. nabyła żona W. L. i brat S. L. po 1/2 części każde z nich, natomiast spadek po W. L. nabył Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy. Skoro zaś w dacie śmierci W. L. ([...] kwietnia 1979 r.) prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] stały się własnością Skarbu Państwa to rozpatrywanie wniosku dekretowego (konieczne w obliczu stwierdzenia nieważności orzeczenia z 29 lutego 1956 r.), powinno odbywać się z wyłączeniem udziału przysługującego W. L. Decyzją z dnia 25 maja 2022 r., nr KOC/3591/Go/21 Kolegium stwierdziło nieważność weryfikowanego aktu. SKO przyjęło, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...], stanowi tzw. "nieruchomość warszawską", bo znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze nł.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i z dniem 21 listopada 1945 roku (to jest z dniem wejścia w życie dekretu), przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a później Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się w dniu 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy Warszawa - [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzjami: nr 13191 i nr 13173 z dnia 5 listopada 1991 r. Powołując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Kolegium stwierdziło, że dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni mieli prawo złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste) w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Skoro zaś objęcie gruntu wskazanego w decyzji Prezydenta przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 roku (z dniem ogłoszenia w Dz.Urz. Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy), to termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] lutego 1949 roku. Wedle ustaleń Kolegium, uprawnionymi do złożenia wniosku "dekretowego" byli W. i H. G. i wniosek taki W. G. i H. G. (oraz osoba podpisana jako Z. T.) złożyli w dniu 4 lutego 1949 r. a więc z zachowaniem terminu. Natomiast orzeczeniem administracyjnym z dnia 29 lutego 1956 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło Z. T., W. i H. małż. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Przechodząc dalej Kolegium wskazało, że spadek po W. L. (należącej do kręgu następców prawnych Z. T.) zmarłej w dniu [...] kwietnia 1979 r. na podstawie ustawy nabył Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy Urząd Dzielnicy [...] w całości. Kolegium stanęło na stanowisku, że z dniem 2 kwietnia 1979 r. (z chwilą otwarcia spadku po W. L. i nabycia go przez Skarb Państwa) nastąpiła konfuzja praw i roszczeń wynikających z art. 5 dekretu, przysługujących jednemu podmiotowi. Skupienie "w ręku" Skarbu Państwa prawa własności do gruntu oraz roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności części budynku (obecnie działka nr [...] z obrębu [...]), a także prawa własności do gruntu i roszczenia o ustanowienie prawa użyłkowania wieczystego (działka nr [...] z obrębu [...]) skutkowało wygaśnięciem roszczenia na zasadach konfuzji, w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej nr [...] w udziale 0,030500 części do działki nr [...] oraz w udziale [...] części do działki nr [...]. Skoro prawa i roszczenia przysługujące W. L. do wspomnianej nieruchomości wygasły w dniu 2 kwietnia 1979 r., to zasadnym było rozpatrywanie wniosku dekretowego z wyłączeniem przysługującego jej udziału. Kolegium stwierdziło również, że W. L. w chwili śmierci mogła posiadać wyłącznie ekspektatywę ubiegania się o unieważnienie orzeczenia administracyjnego z 29 lutego 1956 r. nr [...], ta nie miała jednak żadnego znaczenia dla jej spadkobiercy, który był właścicielem gruntu. Nadto w ocenie Kolegium nie można było również pominąć tego, że prawo własności gruntu i wszystkie inne prawa majątkowe związane z gruntem przy ul. [...] zostały następnie przeniesione na gminę [...] (później miasto stołeczne Warszawę), co nastąpiło to na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przejmując zaś prawa majątkowe od Skarbu Państwa, gmina [...] przejęła także ową ekspektatywę. W ten sposób, z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium, to Prezydent st. Warszawy mógłby mieć hipotetyczne roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego wobec siebie. Z kolei Skarb Państwa, tracąc prawo do gruntu, utracił wszystkie związane z nim prawa, z tego względu Skarb Państwa nie mógł być stroną postępowania, zakończonego decyzją nr [...], bowiem nie było podstaw do przyznania mu prawa użytkowania wieczystego. Z tych względów Kolegium uznało, że weryfikowana decyzja Prezydenta o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 1 dekretu, a także można przyjąć iż została skierowana do osoby niebędącej stroną. R. G., M. G. oraz T. G. z zachowaniem ustawowego terminu skierowali do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 25 maja 2022 r. Ustanowiony przez nich pełnomocnik argumentował, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta będzie skutkowało niemożnością ustanowienia na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu ze względu na zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których doszło od 2013 r. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia 25 maja 2022 r. prezentując tożsame w istocie uzasadnienie odnośnie do wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego z rażącym naruszeniem prawa i skierowaniu jej do osoby niebędącej stroną. W piśmie z dnia 12 października 2022 r. R. G., M. G. oraz T. G. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. Zaskarżając tę decyzję w całości skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało dotyczyć art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a polegać na błędnym stwierdzeniu w całości nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] podczas, gdy zachodzą warunki jedynie do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części obejmującej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO w Warszawie z dnia 25 maja 2022 r., znak KOC/3591/Go/21 w całości, ewentualnie w części obejmującej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz Skarżących, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi profesjonalny pełnomocnik skarżących przedstawił argumentację na rzecz tezy o możliwości stwierdzenia jedynie w części decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola administracji sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium legalności. Oznacza to, że rozpoznając skargę na decyzję (lub postanowienia) sąd administracyjny bada, czy przy wydawaniu tego aktu doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego lub postępowania uzasadniającego jego uchylenie. Po myśli bowiem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej też jako P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przedmiotem skargi, która wpłynęła do tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie tego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "warszawskiej" na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Główny problem, jaki zarysował się w skarżonej decyzji dotyczy tego, czy Skarb Państwa – będący w realiach niniejszej sprawy następcą prawnym (z tytułu spadkobrania) jednego z dawnych właścicieli nieruchomości "warszawskiej" – może być adresatem decyzji, wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Skarżący i organ spierają się natomiast przede wszystkim o to, czy decyzja taka, skierowana do Skarbu Państwa, jako jednego z podmiotów na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa w całości. W ocenie stron tego sporu, nie budziło bowiem wątpliwości, że skierowanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do Skarbu Państwa należy rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Ich stanowiska różniły się natomiast co do oceny, czy cała taka decyzja winna zostać uznaną za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (SKO), czy też jest ona decyzją nieważną jedynie w części w jakiej o ustaleniu prawa użytkowania wieczystego orzeczono na rzecz Skarbu Państwa (skarżący). Przypomnieć należy, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", choć zaliczane do kategorii węzłowych dla prawa administracyjnego nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę. Jego zakres znaczeniowy był jednak przedmiotem analizy w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, a także opracowaniach doktryny. W konsekwencji przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa będziemy mówili wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki. Owe przesłanki, które decydują o tym, czy w danym przypadku możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 19 marca 2024 r., I OSK 2879/20). Rozstrzygając spór jaki zarysował się pomiędzy skarżącymi, a organem należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym przed Kolegium była decyzja dekretowa o ustanowieniu prawa własności czasowej. Mając na uwadze specyfikę prawa użytkowania wieczystego Sąd przychylił się do argumentacji organu administracji o niemożności "rozdzielnia" takiej decyzji na rozstrzygnięcia dotyczące poszczególnych dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. Wskazać należy przede wszystkim, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest prawem jednolitym, a zatem nie podlegającym wewnętrznym podziałom. Taki charakter zachowuje ono również wtedy, gdy przysługuje niepodzielnie kilku różnym osobom. W tym ostatnim wypadku wszystkie te podmioty są współużytkownikami wieczystymi wspólnie i niepodzielnie korzystającymi z jednego i tego samego prawa, podobnie jak przy prawie współwłasności. Do współużytkowania wieczystego gruntu należy bowiem odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Wynika to w sposób jednoznaczny z wyraźnych odesłań zawartych w art. 234 i 237 k.c., które przewidują, że do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie prawo użytkowania wieczystego podlega też takiej samej ochronie jak prawo własności (współwłasności), co wynika z przepisów art. 222 k.c. - art. 231 k.c. w zw. z art. 195 k.c. w zw. 232 i nast. k.c. Skoro więc prawo użytkowania wieczystego ma charakter niepodzielny, to nie można z decyzji dekretowej wydawanej w odniesieniu do kilku podmiotów (dawnych właścicieli lub ich następców prawnych) wyodrębniać poszczególnych rozstrzygnięć adresowanych do indywidualnie oznaczonych stron. Już tylko z tego względu należałoby zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, że błędne orzeczenie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa – co w realiach rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestią niesporną – skutkuje wadliwością całej decyzji dekretowej, a nie tylko jej części, w której błędnie jako podmiot na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego wskazano właśnie Skarb Państwa. W sprawach dotyczących ustalenia prawa użytkowania wieczystego roszczenie o ustanowienie takiego prawa w odniesieniu do nieruchomości warszawskiej opiera się na wspólnej dla wszystkich potencjalnych współużytkowników podstawie faktycznej i prawnej. Również i z tego względu należałoby znać, że decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter "niepodzielny" i przed jej wydaniem należy w sposób jednoznaczny ustalić pełen krąg podmiotów posiadających interes prawny w żądaniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach sprawy zakończonej decyzją dekretową stroną postępowania i adresatem orzeczenia jest także Skarb Państwa stanowi więc uchybienie dotyczące całej decyzji wydanej w tym przedmiocie, a nie tylko jej części, w której błędnie rozstrzygnięto o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie składu orzekającego Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa nie mógł być adresatem decyzji dekretowej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Sąd przyjął za niebudzące wątpliwości, że udział w ustanawianym w drodze decyzji dekretowej prawie użytkowania wieczystego mający przypadać dawnemu właścicielowi został nabyty przez Skarb Państwa w drodze spadkobrania. Ten sam Skarb Państwa, uprzednio na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, z mocy prawa, stał się właścicielem nieruchomości, na której prawo użytkowania wieczystego miało być ustanowione. W tych warunkach doszło do konfuzji "silniejszego" – jak określił to organ – prawa własności i węższego zakresowo prawa użytkowania wieczystego po stronie jednego podmiotu (Skarbu Państwa), co skutkowało wygaśnięciem roszczenia Skarbu Państwa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Z tych względów Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości, nie mógł być stroną postępowania i tym bardziej adresatem decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której był właścicielem. Cała zaś decyzja skierowana m.in. do Skarbu Państwa, jako jednego z użytkowników wieczystych jest decyzją wadliwą, a wynika to tak ze specyfiki decyzji dekretowej, jak również istoty samego prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Z tych względów Sąd uznał za prawidłową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że skarżący w swojej argumentacji, choć analizują cechy decyzji częściowej, o której mowa w art. 104 § 2 k.p.a., to ich rozważania prowadzone są w oderwaniu od istoty roszczenia o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i samej istoty instytucji użytkowania wieczystego. Decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nie można, jak chcieliby skarżący, uznać za decyzję składającą się z kilku rozstrzygnięć (decyzji) częściowych, z których każde jest adresowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu i dotyczy tylko jego uprawnień, limitowanych wielkością udziału w użytkowaniu wieczystym. W konsekwencji organ wydający decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego musi, zgodnie z art. 61 § 4 w zw. z 28 k.p.a. w prawidłowy sposób ustalić krąg stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem Skarb Państwa w realiach sprawy zakończonej decyzją Prezydenta m.s.t. Warszawy z dnia 23 grudnia 2013 r. nr [...] nie posiadał takiego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym działkę ew. nr [...] z obrębu [...], opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. Wynika to z prawidło przyjętego przez Kolegium założenia, że jego (Skarbu Państwa) roszczenie w tym zakresie wygasło na zasadzie konfuzji z prawem własności wynikającym z wejścia w życie dekretu wygasło, co słusznie stwierdziło Kolegium. Nie bez racji Kolegium zwróciło również uwagę, że prawo własności gruntu i wszystkie inne prawa majątkowe związane z gruntem przy ul. [...] z dniem 27 maja 1990 r. zostały przeniesione na gminę [...] (później miasto stołeczne Warszawę), co nastąpiło to na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, w której wśród podmiotów na rzecz których prawo to zostało ustanowione, wskazano Skarb Państwa, jest więc niewątpliwie wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 1 dekretu. Z przyczyn opisanych wyżej i wskazanych w uzasadnieniu decyzji SKO, Skarb Państwa nie mógł być podmiotem na rzecz którego ustanowione zostanie prawo użytkowania wieczystego. Mając zaś na uwadze, że tej części orzeczenia, w której rozstrzygnięto o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarbu Państwa nie można było potraktować jako decyzji częściowej, Kolegium w kontrolowanej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 25 maja 2022 r.) zasadnie w całości stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2013 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Z tych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.