I SA/Wa 2714/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. P. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 z późn. zm.), dalej "kpa" oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 2020r. ustalającej z urzędu opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej przed podziałem jako działki nr [...], [...] i [...] dla której prowadzona była księga wieczysta Nr [...], dalej "nieruchomość", na skutek jej podziału, utrzymało ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zatwierdził podział wyżej opisanej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wszczął z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zobowiązał P. P. do uiszczenia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. P. wskazując na naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., w szczególności w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wskazał konkretnych nieruchomości, ich numerów ewidencyjnych, powierzchni, przeznaczenia, położenia, wyposażenia w infrastrukturę, ich wartości rynkowych, które ostatecznie były podstawą ustaleń operatu. Skarżący de facto z uzasadnienia dowiedział się jedynie, że operat został sporządzony prawidłowo oraz że zdaniem organu I instancji może być podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej. Rozpoznając odwołanie organ II instancji nie znalazł podstaw do odmiennej oceny zebranych dowodów. Wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 65), dalej "ugn" jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. z art. 98a ust. Ib ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z treścią art. 146 ust. la ww. ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Rada Miejska w [...] podjęła [...] marca 2009r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009r., nr 80, poz. 21520). Stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalona została na poziomie 15%. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2020r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],[...] i [...] przed podziałem na kwotę [...] zł oraz działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] po podziale na kwotę [...] zł. Wobec powyższego różnica w wycenie (wzrost wartości) wyniosła [...] zł. Prawidłowo zatem wyliczył organ I stopnia, przyjmując 15% stawkę procentową, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał na specjalistyczny charakter operatu i brak podstaw oceny przez organ w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie zobowiązany jest przedstawić w sporządzanym operacie. W niniejszej sprawie czynności te nie nasuwają zastrzeżeń. Wskazując na możliwość oceny operatu wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców, organ stwierdził, że skarżący z takiej możliwości nie skorzystał a zdaniem organu operat jest prawidłowy. Skarżący w toku postępowania był informowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym, mógł zgłosić w stosunku do sporządzonej wyceny uwagi bądź zarzuty, jednak z tej możliwości nie skorzystał. Do zgłoszonych zaś zarzutów mógłby się odnieść rzeczoznawca majątkowy, który sporządził dowód w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że choć operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, to jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 Kpa), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie Odwołujący się nie wskazał i nie uprawdopodobnił wad operatu. W ocenie Składu Orzekającego w sporządzonym operacie szacunkowym nie zostały pominięte żadne istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy. Autor operatu prawidłowo dla porównania (zarówno ceny nieruchomości przed jak i nieruchomości podzielonych) wybrał nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Zaznaczyć należy, że w praktyce obrotu nieruchomościami rzadko dochodzi do transakcji obejmujących nieruchomości o takich samych parametrach (powierzchni, lokalizacji, inne cechy), stąd też dla ustawodawcy wystarczające jest, aby nieruchomości te były "porównywalne" i w niniejszej sprawie takie nieruchomości zostały dla potrzeby wyceny dobrane. Przy czym, należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera: informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (opis stanu prawnego, przedmiot wyceny, analizę rynku, nieruchomości przyjęte do porównań itp.) w tym wskazuje podstawy prawne, a także uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy, zatem spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jest spójny i logiczny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ wadliwie sporządził uzasadnienie, co nie pozwoliło na merytoryczną weryfikację przez stroną decyzji. Argumentacja organu jest kopią treści decyzji organu I instancji co oznacza, że organ nie rozpoznał samodzielnie sprawy a decyzja nie zawiera stanowiska organu II instancji. Zdaniem Skarżonego organ I instancji winien tak uzasadnić decyzję w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, aby była zrozumiała dla strony, w tym przypadku winien wskazać w jej treści wszystkie elementy na podstawie których uznał, że kwota opłaty ustalona w decyzji jest zasadna. Organ I instancji ma obowiązek tak sporządzić decyzję administracyjną, w szczególności jej uzasadnienie, aby strona - nieprofesjonalista - mogła z łatwością zapoznać się z jej motywami i podstawami. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w treści decyzji zmieścić elementy operatu szacunkowego istotne dla sprawy. Taki zabieg nie wymaga posiadania przez urzędnika wiadomości specjalnych, nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii, wymaga jedynie biegłości w jasnym, klarownym i logicznym przedstawianiu argumentów wywodów uzasadnienia. Wskazał, że nieskorzystanie z uprawnienia do zapoznania się z opinią czy złożenia kontroperatu w nie zwalnia organu z obowiązku sporządzenia pełnej, wnikliwej i rzetelnej decyzji i jej uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: "Ppsa.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne co oznacza że sprawę rozpoznają 2 różne organy administracji o czym stanowi art. 15 kpa. Każdy z nich ma obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i dokonania subsumpcji pod właściwą normę prawa materialnego. Organ II instancji ma nadto obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania. Oba organy mają obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji w którym wskazuje się ustalenia faktyczne i dowody na ich poparcie, przyczyny dla których innym dowodom organ nie dał wiary, oraz uzasadnienie prawne tj wskazanie podstawy prawnej z przytoczenie przepisów prawa. – co wynika z art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu II instancji nie zawiera praktycznie żadnych ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny sporządzonego w tej sprawie operatu, poza stwierdzeniem, że operat sporządza osoba, która posiada wiedzę specjalistyczną co wyklucza praktycznie jego ocenę przez organ. Generalnie Sąd podziela tezę o tym, że organ nie może wkraczać w zakres wiedzy merytorycznej rzeczoznawcy majątkowego. Nie oznacza to jednak, że nie ma obowiązku oceny przedłożonego operatu pod względem formalnym, w tym w zakresie w jakim ocena ta jest możliwa bez posiadania specjalistycznej wiedzy. Operat szacunkowy jest w tego rodzaju sprawach podstawowym dowodem, który organ ma obowiązek ocenić pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a nadto jego spójności przyjętych założeń i logiczności. W niniejszej sprawie takiej oceny brak. Stwierdzenie organu, że skoro skarżący nie kwestionował operatu to organ nie miał podstaw do jego oceny stanowi o niezrozumieniu przez organ jego roli. To przecież organ a nie biegły ustala stan faktyczny w świetle zgromadzonych dowodów z których najistotniejszym jest operat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ samodzielnie oceni dowód w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego w tym ustali, czy rzeczoznawca wziął do porównania nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej czy w sposób prawidłowy dobrał rynek nieruchomości do porównania a w konsekwencji czy nieruchomości wzięte do porównania są podobne do nieruchomości wycenianej. Zwrócić należy uwagę, że nieruchomość wyceniana jest nieruchomością niezabudowaną która zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest pod produkcję, składy i magazyny, obsługę gospodarki rolnej 2021 a działki [...] i [...] leżą na terenie [...] ą przeznaczone na trójkąty widoczności drogi (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] sierpnia 2012 d.Urz. Woj. Maz. 2012, poz.63728). Biegły – jak to wynika z jego operatu dla potrzeb wyceny ograniczył rynek nieruchomości do terenów południowej części powiatu (chyba [...]), choć w analizie omawia też gminę [...]. Poza tym m jak wynika z operatu do analizy przyjęto 18 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod inwestycje komercyjne na terenie gminy [...] (str. 10 operatu) i wybrano z nich 3. W operacie nie przedstawiono zestawienia tych 18 wybranych transakcji a 3 wybranych również nie zostały opisane (poza ceną, datą transakcji i powierzchną działki), co uniemożliwia ocenę czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej. Poza tym na str. 11 operatu biegły stwierdził, że "do wyceny przyjęto transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną". Rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną są podobne do nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę halami czy magazynami. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art 4 pkt 16 ugn. Jest nim nieruchomość która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z zestawienia przestawionego przez rzeczoznawcę nie sposób ustalić czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne gdyż brak szczegółowego ich opisu – zgodnie z tym kryterium. Wskazano jedynie ich cechy ustalone przez rzeczoznawcę (dobra, średnia bardzo dobra, bardzo dobra). Przy wycenie wartości nieruchomości po podziale pojawia się też nowa w stosunku do nieruchomości przed podziałem cechy: cechy geometryczne (nie wiadomo czy chodzi o kształt) i jakość drogi dojazdowej – obie nie są natomiast uwzględnione przy wycenie nieruchomości przed podziałem. Dlatego rzeczoznawca powinien wyjaśnić tę kwestię w sposób nie budzący wątpliwości tj. dlaczego cecha ta jako wpływająca na wartość pojawia się dopiero przy wycenie nieruchomości podzielonej. Sąd oczywiście nie ocenia operatu gdyż ocenę tę musi w pierwszej kolejności przeprowadzić rzeczoznawca. Zwraca jedynie uwagę na dostrzeżone (być może nie jedyne) mankamenty czy kwestie nienależycie wyjaśnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji samodzielnie ustali stan faktyczny, oceni w sposób prawidłowy (nie tylko poprzez odniesienie się do opinii) tę opinię w szczególności przyjętych do porównania nieruchomości i przyjętego rynku, wyjaśni z biegłym rzeczoznawcą podniesione wyżej kwestie dotyczące opisu nieruchomości, porównywalności rynku (pod hurtownie i pod budownictwo jednorodzinne) a następnie sporządzi uzasadnienie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U: 2020, poz. 1842), p. także uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 II OPS 6/19). Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).