I SA/Wa 2719/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. C. i J. C. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania K. C. i J. C. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w [...] (pkt I) oraz odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...] oznaczonej, jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt II). Od decyzji Wojewody odwołanie wnieśli K. C. i J. C.. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, że 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości oznaczonej, jako działki nr [...] i nr [...] (wydzielonych z działki nr [...]) byli K. D. (obecnie Z.) i J. D.. Aktualnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są K. C. i J. C., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Minister zaznaczył, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie : - uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Wynika z niej, że ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, - art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., z którego wynika, że ul. [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., pozostała drogą gminną, - mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] stycznia 2017 r., pod nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. G.. Granice podziału nieruchomości ustalono według zajęcia pod drogę na 31 grudnia 1998 r. Z mapy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, natomiast działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną. Minister podniósł, że dołączone przez skarżących do odwołania zdjęcia lotnicze z 1987 r.,1992 r. i 1996 r. nie mogą być dowodem na ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego, gdyż nie zostały naniesione na nie granice nieruchomości. Organ zaznaczył, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy: - wykaz stanu drogi, z którego wynika, że 31 grudnia 1991 r. ul. [...] na całym odcinku posiadała nawierzchnię bitumiczną; - oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., z którego wynika, że Gmina [...], jako zarządca drogi, zlecała na ul. [...], m. in. prace remontowe nawierzchni, koszenie trawy poboczy oraz zimowe utrzymanie drogi; - pismo z [...] czerwca 2017 r. J.C. i K. C., w którym nie zaprzeczyli, że Gmina [...] odśnieżała drogę. Minister powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że operat techniczny sporządzony przez geodetę korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest zatem podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. zostały spełnione. Minister zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, a zarządca drogi wykonywał w stosunku do niej władztwo publiczne polegające na bieżącym utrzymaniu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo ruchu. Organ uznał, że przesłanki określone w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., dotyczące działki nr [...] zostały spełnione. Natomiast odnośnie działki nr [...] Minister podkreślił, że materiał dowodowy nie potwierdza, aby 31 grudnia 1998 r. była ona zajęta pod drogę publiczną. Z tego względu, nie można stwierdzić, że została co do niej spełniona przesłanka zajętości pod drogę publiczną, zgodnie z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. skargę złożyli K. C. i J. C.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili naruszenie art. 7, 8, 11, 12, 75, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., poprzez błędne uznanie, że Gmina [...] 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa własność działki nr [...]. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. Wprawdzie skarżący zaskarżyli decyzję Ministra w całości, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że kwestionują decyzje w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] prawa własności działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 24 lipca 2020 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi. Podniesiono, że w 1991 r. przeprowadzono inwentaryzację ul. [...] sporządzając metrykę. Metryka składa się z części opisowej oraz graficznej i pozwala na zlokalizowanie przebiegu drogi. Zaznaczono średnią szerokość jezdni 4 m. i średnią szerokość drogi - 5 m. Natomiast [...] maja 2000 r. w obecności ówczesnych właścicieli działki nr [...] nastąpiło ustalenie przebiegu granic działki z uwzględnieniem nieruchomości przyległych. Z przeprowadzonych czynności została sporządzona dokumentacja, z której wynika, że ul. [...] miała asfalt. Burmistrz Gminy [...], jako zarządca drogi gminnej, zarządza nią nieprzerwanie co najmniej od 1987 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności gruntów. Przesłanki te organy prawidłowo wskazały. Zważyć należy, że ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego pojęcie to należy odnieść do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Jak wyżej zaznaczono, aby zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 1987 r., nr 6 poz., 112) ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z oświadczenia Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę gminną - ulicę [...] w [...]. Fakt ten potwierdza także projekt podziału nieruchomości przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] [...] stycznia 2017 r., pod. nr. ewid. [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę A. G. - w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z dołączonej mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...] podzielona została się na działki: nr [...] - zajętą w całości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i nr [...] - położoną poza pasem drogowym drogi publicznej. Dowodem potwierdzającym zajęcie pod drogę publiczną jest również zdjęcie satelitarne z 1996 r. w skali 1:2000, arkusz nr [...] szereg [...] nr [...] pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość, wchodziła w skład drogi publicznej - ul. [...], noszącej znamiona długotrwałego użytkowania. Z przyczyn wyżej wskazanych prawidłowo organ stwierdził, że działka nr [...] położona w obr. [...] była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę gminną – ulicę [...] w [...] i stanowiła część pasa drogowego tej ulicy, a zatem została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 73 ust. 1 ustawy. Zważyć należy, że [...] maja 2000 r. zostały wykonane w terenie prace geodezyjne mające na celu ustalenie przebiegu granic. W czynnościach tych uczestniczyli ówcześni właściciele K. D. i J. D.. Zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] pod nr. ewid. [...], w tym protokołem granicznym spisanym przez uprawnionego geodetę, stwierdzono, że odcinek graniczny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem rozgraniczenia działka - nr [...] (obecnie działka nr [...]), a nieruchomością obejmującego działkę nr [...] (droga - ulica [...]) przebiega pomiędzy punktami granicznymi ozn. nr [...] i nr [...] "po drodze asfaltowej", co także jednoznacznie potwierdza, iż cześć jezdni ulicy [...] w [...] była urządzona na działce nr [...]. Co istotne ówcześni właściciele zgodnie oświadczyli, że ustalone granice uznają za obowiązujące i nie kwestionują ich przebiegu, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami w protokole granicznym. Prawidłowo Minister ustalił, że także druga z przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona, bowiem bezsporne jest, że działka nr [...] stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych – K. D. (obecne nazwisko Z.) oraz J. D.. Natomiast skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w 2011 r. Odnosząc się do władztwa publicznoprawnego, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace, m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007). Fakt władania nieruchomością potwierdza wyżej wymienione oświadczenie zarządcy drogi - Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowa droga była administrowana od 1987 r. przez Gminę i stan ten trwa do chwili obecnej oraz, że na przedmiotowej drodze wykonywane były prace polegające na remontowaniu nawierzchni, koszeniu trawy poboczy i zimowym utrzymaniu drogi. Potwierdza to również wykaz stanu drogi gminnej ulicy [...] w [...] sporządzony w 1991 r., zgodnie z którym jest to ogólnodostępna ulica o długości 350 metrów o nawierzchni bitumicznej na całej długości. Data sporządzenia wykazu oraz jego treść, wymagająca przeprowadzenia pomiarów i oględzin bezpośrednio w terenie pozwala uznać władanie nieruchomościami w pasie drogowym tej ulicy w dniu 31 grudnia 1998 r. za udowodnione. Ponadto, sami skarżący potwierdzili, że droga była odśnieżana przez Gminę [...]. Biorąc pod uwagę fakt, iż jak ustalono, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, należy wskazać, że wykonywanie władztwa przez zarządcę drogi dotyczy tego obszaru. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i niedopuszczenia innych dowodów są chybione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że dołączone przez skarżących do odwołania zdjęcia lotnicze z 1987 r., 1991 r. i 1996 r. nie mogły być dowodem na ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego, gdyż nie zostały na nich naniesione granice nieruchomości. Ponadto, skoro dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w sprawie bezspornie wskazywał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy zostały spełnione, słusznie organ uznał za bezcelowe prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd nie podziela też zarzutu skarżących dotyczącego niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czy też dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, a zarządca drogi wykonywał w stosunku do nieruchomości władztwo publiczne polegające na bieżącym utrzymaniu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo ruchu (np. odśnieżanie drogi przez Gminę). Prawidłowo zatem organ ocenił, że przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotyczące działki nr [...] zostały spełnione. Nie doszło więc do naruszenia tego przepisu. Wobec ustalenia, że działka nr [...] położona jest poza pasem drogowym i nie była zajęta pod drogę publiczną, trafnie organy uznały, że nie zostały spełnione kumulatywne przesłanki z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Podsumowując uznać należy, że Minister dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Organy prowadziły postępowania z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach. Nie został naruszony także art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wskazują podstawy prawne, zawierają uzasadnienia faktyczne i prawne. Z uzasadnień wynika, jakimi przesłankami kierowały się organy wydając decyzję, wyjaśniają podstawy rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takimi rozstrzygnięciami przemawiają. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.