I SA/Wa 2719/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. U. D. w dniu [...] lipca 2020r., złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką R. D., urodzoną [...] stycznia 1984r., któralegitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Nr. [...] z dnia [...] lutego 2000 r., zaliczające R. D. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe i ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa. Nadto U. D. dołączyła orzeczenie zmieniające o stopniu niepełnosprawności, wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań U. D. oświadczyła, iż sprawuje stałą osobistą opiekę nad swoją córką R. D.. Zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] U. D. jest uprawniona do emerytury od dnia [...] marca 1995 r. Wójt Gminy [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r., wydał decyzję nr. [...] o odmowie przyznania U. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad córką R. D.. Od powyższej decyzji U. D. złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy ustaliło, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury. Wywiedziono tym samym, że skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających do przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przywołanym w uzasadnieniu decyzji. Na powyższą decyzję SKO skarżąca w dniu [...] listopada 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, o zobowiązanie organu w terminie 30 dni do wydania decyzji w przedmiocie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz nieobciążanie jej kosztami postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy zarzut rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. dalej u.o.ś.r.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do emerytury. Organy poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Należy zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. W niniejszej sprawie emerytura skarżącej wynosi [...] zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia [...] zł. Za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej, niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zd. drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Reasumując, w świetle przedstawionych powyżej zasad konstytucyjnych, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz. U. 2020 poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.). W ocenie Sądu, organ powinien stronę poinformować o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd stwierdził, że organy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.o.ś.r. - przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. oraz, z przyczyn wyżej podanych, naruszyły przepisy art. 7, art. 8 § 1, 9 i 79a k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.