I SA/Wa 272/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarząd Infrastruktury w G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomością 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (powoływany dalej jako Prezes WAM) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] ustanawiającą trwały zarząd nieruchomością. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. ustanowił na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej reprezentowanego przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G., na czas nieoznaczony, trwały zarząd na nieruchomości lokalowej o pow. [...] m², znajdującej się w budynku posadowionym na działce nr [...] o pow. [...] ha przy ul. [...] w G., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w G., będącej własnością Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (powoływanej dalej jako WAM). W treści decyzji ustalono następujące warunki przekazania nieruchomości w trwały zarząd wojska: 1. nieruchomość przeznaczona została na siedzibę [...] Przychodni [...] w G. w celu świadczenia usług medycznych; 2. cenę nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w marcu 2008 r. przez Firmę G. z G. i powiększono o koszty poniesione przez WAM w trakcie przygotowania nieruchomości do oddania w trwały zarząd MON, na kwotę: [...] zł; 3. opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu obliczone jako 0,3% ceny nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł. W pozostałych punktach 4-8 ustalono m. in. warunki aktualizacji ww. opłaty rocznej oraz sposób i termin przekazania nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej zwrócił się do Prezesa WAM z wnioskiem o przekazanie przedmiotowego lokalu w trwały zarząd wojska, natomiast pismem z dnia 15 lutego 2008 r. Prezes WAM wyraził na powyższe zgodę. Od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., w części, w której określa ona cenę nieruchomości ustaloną do naliczenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, odwołanie złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G. W jego uzasadnieniu podniesiono, że powyższa cena ustalona została na podstawie operatu szacunkowego i powiększona o koszty poniesione przez WAM w trakcie przygotowania jej do oddania w trwały zarząd MON, bez przywołania podstawy prawnej takiego zwiększenia. Odwołujący się wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm., powoływana dalej jako "ugn") opłaty z tytułu trwałego zarządu ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 (cenę nieruchomości ustala się według jej wartości). Jedynym kryterium ustalenia opłaty rocznej jest zatem wartość nieruchomości i brak jest podstaw do przyjmowania dodatkowych wskaźników w celu jej zwiększenia. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że zgodnie z art. 67 ust. 3 ugn cenę nieruchomości obliczoną w celu jej przekazania w trwały zarząd ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość. Ustawodawca nie określił maksymalnej ceny nieruchomości oraz nie odniósł się do sposobu jej obliczania, zastrzegając jedynie, że nie może być ona niższa od wartości nieruchomości określanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Oznacza to, że organ wydający decyzję upoważniony był do uznaniowego określenia ceny nieruchomości, nawet bez konieczności uargumentowania sposobu jej obliczania. Organ I instancji takie uzasadnienie przedstawił, natomiast cenę nieruchomości ustalono na poziomie nieznacznie wyższym od jej wartości. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3, zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ugn. Skarżący podniósł, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jaka jest ustalona cena nieruchomości oraz w jakiej wysokości WAM poniósł koszty w trakcie przygotowania nieruchomości do oddania w trwały zarząd. Nie wskazano również jakie wydatki składają się na owe koszty i o ile powiększają one cenę nieruchomości. Tym samym, zdaniem skarżącego, zaskarżone decyzje pozostają w opozycji do przepisów regulujących sposób ustalania opłaty z tytułu trwałego zarządu tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3 ugn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G. stała się decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. z dnia [...] listopada 2008 r. w części, w której ustala ona cenę przedmiotowej nieruchomości oddanej w trwały zarząd na kwotę [...] zł i opłaty roczne z tytułu trwałego zarządu obliczone jako 0,3% ceny nieruchomości ustalone na kwotę [...] zł oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2008 r. Jak wynika z decyzji organu I instancji cenę przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji również opłatę roczną z tytułu trwałego zarządu, ustalono w oparciu o operat szacunkowy wykonany w marcu 2008 r. przez Firmę G. z G., a następnie powiększono ją o koszty poniesione przez WAM w trakcie przygotowania nieruchomości do oddania w zarząd. Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego – było zatem przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie do akt należało dołączyć wspomniany w decyzji operat szacunkowy z marca 2008 r., bowiem jego brak uniemożliwia ocenę przez Sąd prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji. Na dokonanie oceny zgodności z prawem ustalonej przez organ wartości nieruchomości nie pozwala również treść zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja I instancji zawiera bowiem rozstrzygnięcie, a jej uzasadnienie jedynie dwuzdaniowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy i stwierdzenie, że wobec zgodności zainteresowanych jednostek orzeczono jak w sentencji. Nie wskazano w oparciu o jakie dokumenty, których również brak jest w aktach administracyjnych, dokonano obliczenia kosztów poniesionych przez WAM w trakcie przygotowania nieruchomości do oddania w trwały zarząd i jaką część ustalonej ceny nieruchomości, tj. [...] zł, koszty te stanowią. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zwięzłe przedstawienie części historycznej i odniesienie się do zarzutów odwołania. Uzasadnienie prawne zawarte w tej decyzji sprowadzało się zaś do jednego zdania tj. że uznając zasadność i prawidłowość obliczenia ceny nieruchomości należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrócić trzeba w tym miejscu uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) organy administracji publicznej są obowiązane do dwukrotnego rozpoznania danej sprawy, niezależnie jakie argumenty zostały podniesione w odwołaniu. Takie działanie organów administracji nie mieści się w standardach procedury administracyjnej i narusza art. 107 § 1 i 3 kpa, wprowadzający obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę, gdyż objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Tak sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych standardów zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie wypełnia, naruszając tym samym określone w kpa zasady: przekonywania (art. 11) oraz pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8). Organy nie uzasadniły w sposób wyczerpujący, w jaki sposób i w oparciu o jakie dokumenty dokonano wyceny nieruchomości, a tym co składa się na wskazaną w decyzji kwotę [...] zł, a braki w aktach administracyjnych w tym zakresie uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny legalności całości rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Dlatego też uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona uzupełnienia materiału dokumentacyjnego o operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono cenę przedmiotowej nieruchomości oraz o dokumenty świadczące o wydatkach poniesionych przez WAM w trakcie przygotowania nieruchomości do oddania w trwały zarząd MON. Po zebraniu całości materiału i jego ocenie organ ponownie rozpozna sprawę, stosownie do wymogów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego i orzeknie merytorycznie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.