I SA/Wa 2726/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. G. i B. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1971 r. nr [...] odmawiającego S. H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...] lit. [...]. SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], nr hip. [...] lit. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1971 r. odmówiono S. H. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. J. ([...]) G. – następca prawny dawnej właścicielki - [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] października 1971 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2020 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wskazując, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że opisana wyżej nieruchomość wchodziła w skład terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1971 r. i była przeznaczona pod budownictwo przemysłowe. Odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej była więc uzasadniona. Organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie przy badaniu przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu nie można pomijać szczegółowego przeznaczenia gruntu określonego w decyzji lokalizacyjnej. Stanowiła ona bowiem skonkretyzowanie w odniesieniu do danej nieruchomości funkcji określonej w planie. Przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r. Natomiast decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1971 r. uszczegółowiała ten plan przez określenie, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod rozbudowę zakładu [...]. W ocenie SKO w [...] korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego i ww. decyzji lokalizacyjnej. Nie było bowiem możliwe, aby w ówczesnej rzeczywistości cel ten zrealizował podmiot prywatny i to zarówno jeżeli chodzi o budowę samego obiektu, jak i dalsze jego wykorzystywanie. Tym samym brak jest podstaw, aby uznać, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza prawo.  M. S. oraz B. G. wniosły skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 30 § 1 kpa w zw. z art 30 § 4 kpa w zw. z art. 8 k.c. w związku z art. 107 § 1 pkt 3 kpa, co polegało na wydaniu decyzji w stosunku do strony J. G. w sytuacji, kiedy osoba ta zmarła [...] czerwca 2020 r., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja została wydana w stosunku do osoby nieżyjącej, b) art. 28 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa polegające na braku przyznania spadkobiercom J. G. statusu strony oraz braku zapewnienia skarżącym czynnego udziału w każdym etapie postępowania oraz braku umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, c) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 79 kpa i art. 81 kpa poprzez pozbawienie skarżących uczestnictwa na każdym etapie postępowania, d) art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków i niezebranie oraz nierozpatrzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności brak weryfikacji i wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że nie dało się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu zabudowania oraz czy dotyczyło to całej nieruchomości czy tylko jej części; brak ustalenia przez SKO czy dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez wnioskodawcę już w dniu wydania orzeczenia z [...] października 1971 r. było sprzeczne z ustaleniami planu zabudowania, a jeżeli tak to w jakim zakresie; nieustalenie, czy decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1971 r. pozostawała jako ważna w obrocie prawnym w chwili wydania przez Prezydium Rady Narodowej ww. orzeczenia, w sytuacji, gdy decyzje te obowiązywały w konkretnym czasie, e) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa polegające na dokonywaniu rozszerzającej wykładni orzeczenia z [...] października 1971 r., podczas gdy organ w ramach postępowania nadzorczego nie był uprawniony szukać i uzasadniać motywów, którymi rzekomo kierował się organ dekretowy odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego, gdyż tym samym w sposób niedopuszczalny wyszedł poza granicę postępowania nadzorczego oraz dokonał rozstrzygnięcia o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, f) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości występujących w sprawie, w tym w szczególności ustalenie czy nie dało się pogodzić prawa do gruntu dotychczasowego właściciela z ustaleniami planu oraz czy dotyczyło to całej nieruchomości czy tylko jej części w sytuacji, gdy wobec stwierdzonych naruszeń SKO winno było uchylić swoją decyzję z [...] marca 2015 r. i stwierdzić nieważność orzeczenia z [...] października 1971 r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na wadliwym przyjęciu, że niewskazanie w orzeczeniu dekretowym konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego, który miał stanowić podstawę rozstrzygnięcia ani niewyjaśnienie czy korzystanie z gruntu przez właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem planu, nie może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa, podczas gdy, pomimo że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem powszechnie obowiązującym, właścicielowi nieruchomości powinno zostać wyjaśnione, jakie przeznaczenie tejże nieruchomości zgodnie z planem ustalił organ na dzień wydawania orzeczenia dekretowego i dlaczego w jego ocenie, jest ono nie do pogodzenia z dotychczasowym korzystaniem z nieruchomości, b) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez organ nadzorczy orzeczenia w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r., podczas gdy weryfikacja, czy spełniona jest przesłanka odmowna przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nie może następować w inny sposób, niż w drodze przedstawienia formalnego wypisu i wyrysu z planu wydanego przez właściwy organ i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie jakichkolwiek innych zaświadczeń, c) art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja lokalizacyjna stanowi uzupełnienie i uszczegółowienie planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym również powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia dekretowego, podczas gdy jedyną materialnoprawną podstawę orzeczenia dekretowego stanowi przepis art. 7 ust. 2 dekretu, a ten uzależnia rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie od ustaleń planu zabudowy (planu zagospodarowania przestrzennego), a nie od decyzji lokalizacyjnych. Decyzji lokalizacyjnych wydanych [...] stycznia 1961 r. o planowaniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) nie można jednak utożsamiać z aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium, przez co nie mogła wpływać na treść decyzji dekretowej, d) art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że istnieje możliwości doprecyzowania przeznaczenia terenu określonego w planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego obszaru nieruchomości na podstawie dokumentów stanowiących akty indywidualnie skierowane do określonego adresata, powodujące, iż wyłącznie ściśle określony (indywidualnie skonkretyzowany) podmiot - jak w niniejszej sprawie [...] - może realizować konkretny obiekt przemysłowy, podczas gdy takie doprecyzowanie (konkretyzacja) stanowi zastąpienie deklarowanej przez ustawodawcę funkcji planistycznej dekretu warszawskiego funkcją wywłaszczenia nieruchomości gruntowej i budynkowej bez jakiegokolwiek odszkodowania (konfiskata), g) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego danej nieruchomości na tereny przemysłowe automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na własność czasową dotychczasowemu właścicielowi, kiedy dotychczasowy właściciel mógł pod pewnymi warunkami realizować działalność przemysłową. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, gdy skierowana ona jest do następców osoby zmarłej. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że na terenie Polski nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po J. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżona decyzja z [...] października 2020 r. skierowana została m.in. do J. G., który - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu zmarł [...] czerwca 2020 r. Decyzja organu nadzoru skierowana zatem została do osoby zmarłej. Tym samym - w ocenie Sądu - w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wskazano decyzja ta skierowana zostały do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć trzeba, że okoliczność śmierci wskazanej strony postępowania nie była znana organowi administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Skierowanie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia do nieżyjącej osoby nie było więc zawinionym działaniem organu. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano wydana ona zostały w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa). Mając zaś na uwadze, że wydana w sprawie decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowego aktu merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się dodatkowo do podnoszonych przez organ twierdzeń, że zaskarżona decyzja skierowana została do następców prawnych zmarłego zauważyć należy, że zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że do akt nie został załączony żaden z powyższych dokumentów. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżących wskazał zaś, że na terenie Polski nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po ww. zmarłym. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy.