I SA/Wa 2728/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 16 września 2022 r., znak DAP-WPK-727-1-515/2021/MGa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej "MSWiA", na 61 a § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. D.U. 2021, poz. 735), dalej "kpa", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z 8 sierpnia 1995 r., znak: GGG.III.7224-3/486/96 stwierdzającego nabycie przez Gminę I. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] – zabudowanej budynkiem [...], w jedn. ew. obręb I., będącej w użytkowaniu Centralnego Związku R. w W., uregulowanej w księdze wieczystej [...], dalej "nieruchomość". Powodem odmowy było ustalenie, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności H. B. dalej "Skarżąca" nie wykazała aby przysługiwał jej interes prawny w żądaniu, w rozumieniu art. 28 kpa. Minister wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która to mienie przejmuje. Poza tym stroną może być podmiot który wykaże, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Taki tytuł nie został wykazany przez Skarżącą. Skarżąca poinformowała jedynie, że toczy się postępowanie sądowe o ustalenie nieistnienia przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Tym samym Skarżąca nie potwierdziła tytułu prawnego do nieruchomości a analiza zapisów księgi wieczystej wskazuje, że w dacie komunalizacji nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: -naruszenie art. 61 a § 1 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis art. 61 § 1 kpa znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; -naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez pominięcie dokumentów w postaci postanowień o stwierdzeniu praw do spadku złożonych przez Skarżącą i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie komunalizacji podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci tych postanowień z których wynika w jakich udziałach była współwłaścicielem tych nieruchomości w dacie komunalizacji; -naruszenie art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 30 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby nie będącej stroną podczas gdy: a) Skarżąca jako spadkobierczyni właścicieli majątku I. była współwłaścicielem tej nieruchomości w dacie komunalizacji; b) w toku prowadzonego m.inn. z udziałem Skarżącej postępowania o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej Wojewoda Podkarpacki wydał nieprawomocną decyzję m.inn. co do nieruchomości objętej kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wojewody Krośnieńskiego, a co za tym idzie, własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli majątki I. a skarżąca w toku postępowania administracyjnego zakończonego tym postanowieniem te okoliczności wykazała i nie może ponosić konsekwencji tego, że do chwili obecnej rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne; -naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji R.P. poprzez odmowę Skarżącej prawa do ochrony własności pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem Skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nadto wniosła o zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta GZ.rn. 625.304.2019 i GZ.rn.625.304.2019 na okoliczność wszczęcia w 2013 r. postępowania o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydania decyzji przez Wojewodę Podkarpackiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie MSWiA z 16 września 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia stanowił art. 61 a § 1 kpa. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a § 1 kpa ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca wywodziła swe prawo do żądania wszczęcia postępowania z faktu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność jej poprzednika prawnego i toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, wydano nawet orzeczenie ale nie jest ono ostateczne. Z jednej strony, zdaniem Skarżącej, organ powinien zawiesić to postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o ustalenie o niepodpadanie nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a z drugiej strony formuując zarzuty skargi wskazuje, że jej interes prawyn wynika z samego faktu bycia spadkobiercą po dawnym właścicielu majątku.Twierdzenia te są zatem ze sobą sprzeczne. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że Skarżąca nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wbrew temu, co wywodzi się w skardze, organ nie dokonywał jakiś skomplikowanych ocen a jedynie wyprowadzał wnioski z dokumentów przedłożonych przez stronę a zatem nie naruszył w tym zakresie art. 61 a § 1 kpa. W ocenie Sądu zarzut ten opierał się na wadliwym przekonaniu, że przepis ten nie pozwala na dokonywanie jakichkolwiek samodzielnych ustaleń przez organ. Tymczasem przepis ten pozwala na wstępną ocenę wniosku, w tym legitymacji do wszczęcia danego postępowania administracyjnego. W innym przypadku byłby to przepis zbędny gdyż w takiej sytuacji w każdym wypadku organ zobowiązany byłby do wszczęcia postępowania bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dopiero po jego wszczęciu mógłby badać legitymację skargową strony wnoszącej podanie. Wskazać należy, za organem, że w postępowaniu komunalizacyjnym biorą udział Skarb Państwa, jako właściciel, Gmina jako podmiot ubiegający się o komunalizację i ewentualnie każdy inny podmiot który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją (co w konsekwencji wyklucza komunalizację). Organy, jak i inne podmioty prawa, związane są jednocześnie domniemaniami prawnym wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych (zgodności z rzeczywistym stanem prawny). Treść księgi wieczystej przesądza o tytule prawnym do opisanej w niej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i ujawnionego w niej w dacie komunalizacji właściciela – Skarbu Państwa. Stan ten nie uległ zmianie do chwili obecnej. Organy i sądy związane są domniemaniami prawnymi wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych: domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym – art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. Nr 19, poz. 147). Oczywiście domniemania te są obalalne ale Skarżąca tego nie uczyniła. Poza tym, jak trafnie wskazuje organ, nie może on kontrolować wpisów w księgach wieczystych gdyż do tego powołane są sądy powszechne i wskazane szczególne tryby z tym związane (np. art. 189 kodeksu postępowania cywilnego czy art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Powoływane przez Skarżącą okoliczności związane z toczącym się postępowaniem administracyjnym nie stanowią podstawy do uznania, że Skarżącej przysługiwał w dacie komunalizacji tytuł prawny do nieruchomości. Postępowanie o ustalenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej to zdarzenie którego wynik jest niepewny i oddalony w czasie. Nawet przyjmując, że zakończyłoby się ostatecznym ustaleniem pozytywnym dla Skarżącej, to nie powoduje z mocy takiej decyzji zmian własnościowych w szczególności gdy mamy do czynienia z wpisami w księgach wieczystych. Tymczasem interes prawny we wszczęciu postępowania musi być aktualny na datę składania wniosku. Oznacza to, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste i nie wymagały złożonych ustaleń faktycznych, co obligowało organ do zastosowania art. 61 a § 1 kpa. Sąd nie uwzględnił żądania przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę Skarżąca gdyż okoliczności związane z tym postępowaniem nie były między stronami sporne a poza tym sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu na podstawie akt sprawy i dokumentów będących przedmiotem oceny organu. Dowody i to wyłącznie z dokumentów, dopuszcza jedynie wyjątkowo gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie – art. 106 § 3 ppsa. Taka sytuacja nie zaistniała gdyż ustalenia organu były prawidłowe i nie wymagały głębszej analizy. Organ nie naruszył wskazanych przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Wbrew wywodom Skargi organ nie kwestionował, że Skarżąca jest następcą prawnym właścicieli nieruchomości – co wynika z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Organ nie naruszył konstytucyjnie chronionego prawa własności Skarżącej – gdyż takie ani w dacie komunalizacji ani obecnie Jej nie przysługiwało. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.