I SA/Wa 273/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi R.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użyłkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących R.W. i R.W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania R. i R. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchylającą, za zgodą stron, decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...] i orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz ustalającą opłatę z tego tytułu. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. R. i R. W. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w P. przy ul. [...] w prawo własności oraz o udzielenie 90% bonifikaty z tego tytułu. Następnie, pismem z dnia 6 września 2011 r., strony poinformowane o odstąpieniu przez ustawodawcę od regulacji prawnej pozwalającej na zastosowanie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia oświadczyły, że podtrzymują swój wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r. i proszą o udzielenie 90% bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w przypadku zaś odmowy udzielenia bonifikaty stwierdzili, że rezygnują z przekształcenia. Wobec powyższego, Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. i R. W. w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...] w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż skoro R. i R. W. wycofali swój wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r., w konsekwencji, postępowanie wszczęte na żądanie strony należało umorzyć. W związku z odwołaniem wnioskodawców, organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę w trybie art. 132 k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchylił zatem własną decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...] i orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustalając jednocześnie opłatę z tego tytułu w kwocie [...] zł. Organ wskazał, iż nieudzielanie wnioskowanej bonifikaty związane jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., mocą którego utracił moc art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.). Kwota ustalonej opłaty wynika zaś z operatu szacunkowego z dnia 2 sierpnia 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od ww. decyzji z dnia [...] października 2011 r. R. i R. W. złożyli odwołanie, w którym podnieśli, że nie są zadowoleni z wydanej decyzji, gdyż wniosek złożyli w dniu 3 sierpnia 2011 r. tj. w okresie, kiedy obowiązywały przepisy w sprawie przekształcenia w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem 90% bonifikaty od ustalonej opłaty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podkreślił, że przekształcenie prawa było w pełni uzasadnione i zgodne z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji prawem. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. (nadanym tej normie przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw: Dz. U. Nr 187, poz. 1110), osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Organ stwierdził, iż wnioskodawcy R. i R. W. na tę datę byli niewątpliwie użytkownikami wieczystymi objętej wnioskiem o przekształcenie nieruchomości, co organ pierwszej instancji ustalił na podstawie wpisów w KW nr [...], a zatem nie zaistniały przeszkody do przekształcenia tego prawa. Jednocześnie organ, stosownie do uregulowań przyjętych w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy oraz art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił opłatę z tego tytułu. Wyjaśnił, że stosownie do powyższych uregulowań rzeczoznawca majątkowy J.K. w wycenie z sierpnia 2011 r. ustalił, iż wartość prawa użytkowania wieczystego spornej działki wynosi [...] zł, zaś wartość prawa własności tej nieruchomości wyraża się kwotą [...] zł. Różnica pomiędzy wartością prawa własności tej działki a wartością jej prawa użytkowania wieczystego wynosi zatem [...] zł i jest to wartość opłaty za niniejsze przekształcenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, negujących odstąpienie przez organ pierwszej instancji od zastosowania w sprawie unormowania określonego w przepisie art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którym osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udzieli, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, Kolegium uznało, że powyższa regulacja nie mogła znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08 (Dz.U. Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał określił, iż przepis art. 4 ust. 8 i ust. 9 przywołanej ustawy traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ogłoszenie wyroku miało miejsce w dniu 8 lutego 2010 r., w związku z czym przepis ten przestał obowiązywać od dnia 9 października 2011 r. (został uchylony mocą art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw). Tak więc na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji (zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] października 2011 r.) nie było już możliwości prawnej zastosowania 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż skarżący złożyli wniosek o przekształcenie w dniu 3 sierpnia 2011 r. Wniosek ten został bowiem wycofany, a postępowanie zostało umorzone i dopiero wskutek odwołania została wydana zaskarżona decyzja. Organ pierwszej instancji orzekał zatem co do meritum sprawy już po dniu 9 października 2011 r., tj. w momencie, gdy przepis art. 4 ust. 8 ustawy przekształceniowej utracił już moc obowiązującą. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 9 października 2011 r.), prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2 (tj. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Tak więc organ uznał, że w sprawie nie można zastosować przepisu art. 4 ust. 8, dotyczącego 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia, jako że przepis ów na dzień orzekania, tj. [...] października 2011 r., już nie obowiązywał. Utracił bowiem moc prawną z dniem 9 października 2011 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. i R. W., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że skarżący wycofali swój wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem, jak twierdzą skarżący, pismo z dnia 6 września 2011 r. zawierało jedynie oświadczenie, że wyżej wymienieni podtrzymują swój wniosek o przekształcenie z zastosowaniem 90% bonifikaty z zaznaczeniem, że rezygnują z przekształcenia w przypadku niemożności udzielenia bonifikaty. Ponadto stwierdzili, że Kolegium błędnie i na niekorzyść dla skarżących przyjęło, że uchylenie decyzji z dnia [...] października 2011 r. o umorzeniu postępowania wskutek cofnięcia wniosku, dało podstawy do zastosowania nowych zasad przy przekształceniu praw i niestosowania bonifikaty. W związku z powyższym R. i R. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 , poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym stanie prawnym i faktycznym sprawy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., naruszają przepisy prawa. Z kolei uchylenie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r., skutkuje jednocześnie koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tego organu z dnia [...] października 20011 r. umarzającej postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego R. i R. W. w stosunku do działki nr [...] w prawo własności. Wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zakres żądania strony wyznacza więc ramy postępowania administracyjnego, tj. jego przedmiot. W sprawie niniejszej, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem R. i R. W. z dnia 3 sierpnia 2011 r., w którym wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w P. przy ul. [...] w prawo własności oraz o udzielenie 90% bonifikaty z tego tytułu. Wniosek niniejszy został złożony na gruncie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.), które przewidywały w art. 4 ust. 8 możliwość udzielenia przez organ, w drodze decyzji, 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, na żadnym etapie postępowania administracyjnego - wbrew twierdzeniu organów – R. i R. W. wniosku z dnia 3 sierpnia 2011 r. nie wycofali. Strony, po poinformowaniu przez organ, o odstąpieniu przez ustawodawcę od regulacji prawnej pozwalającej na zastosowanie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia oświadczyły, iż podtrzymują swój wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i udzielenie 90% bonifikaty z tego tytułu, a w przypadku odmowy rozpatrzenia wniosku w takim zakresie rezygnują z tego przekształcenia. Wobec czego, organ dokonując nadinterpretacji ich wniosku (uznał, że wniosek wycofano), nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, którą zresztą w wyniku odwołania wnioskodawców sam uchylił (decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r.). Ale nie ta decyzja organu jest przedmiotem oceny Sądu. Podnieść bowiem należy, iż działanie Burmistarza Miasta P., tj. wydanie decyzji z dnia [...] października 2011 r., którą uchylono decyzję z dnia [...] października 2011 r., doprowadziło do sytuacji, iż ponownie należało rozpatrzyć wniosek z dnia 3 sierpnia 2011 r., którego żądanie nie korelowało już jednak z przepisami zmienionej, w trakcie postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak bowiem wyjaśniły organy, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08 (Dz.U. Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku były, dokonane przez ustawodawcę, zmiany ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych – Dz. U. Nr 187, poz. 1110), w wyniku których m.in. uchylono art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., dotyczący możliwości udzielenia przez organ 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie przepis przejściowy ustawy zmieniającej, tj. art. 5 ust. 1 określił, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 9 października 2011 r.), prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 (ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, tj. ustawą zmieniającą. Tak więc organ uznał, że w sprawie nie można zastosować przepisu art. 4 ust. 8, dotyczącego 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia, jako że przepis ten na dzień wydawania przez organ pierwszej instancji, tj. [...] października 2011 r., już nie obowiązywał, gdyż utracił moc prawną z dniem 9 października 2011 r. I tak, stanowisko organu odwoławczego w zakresie zastosowania przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, należy uznać za uzasadnione. Jednakże, zdaniem Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy, tj. po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 2011 r., obowiązkiem organu administracji było wezwać wnioskodawców do ponownego sprecyzowania żądania, z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych. Wolą R. i R. W., na gruncie nowych przepisów, może być bowiem odstąpienie od przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania w prawo własności, bądź też w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych wnioskowanie o przekształcenie tego prawa z możliwością zastosowania 50 % bonifikaty opłaty z tytułu tego przekształcenia, o jakiej mowa w art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tej czynności organ jednak zaniechał. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym postępowaniu ta zasada została przez organy naruszona. Jak wskazano w wyroku NSA OZ w Łodzi z dnia 26 listopada 1999 r. (sygn. akt I SA/Łd 1592/97 – Lex Polonica nr 347068) obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony, również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, P. Przybysz, Lexis Nexis, Wyd. 7, Warszawa 2007, teza 2, s. 59 i powołane tam orzecznictwo). Ta sytuacja niewątpliwie miała miejsce w sprawie niniejszej, wobec zmiany przepisów w trakcie postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd o niedopuszczalności przerzucania na stronę skutków błędu spowodowanego przez pracownika organu administracji (ibidem, teza 4, s. 60). Te podstawowe zasady, wynikające z art. 7, 8, 9 k.p.a., rządzące postępowaniem administracyjnym, jak i przepisy postępowania art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., zdaniem Sądu, zastały naruszone. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe. W konsekwencji, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji