I SA/Wa 2733/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] - po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 13 maja 2014 r. J. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z wnioskiem o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 roku. Wskazał - zarzucając organowi I instancji matactwo i krętactwo - że zgodnie z art. 4 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, jak również osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. W związku z tym to on jest właścicielem swojego mieszkania nr [...] w bloku [...] przy ulicy [...], przydzielonego mu za wkład mieszkaniowy członkowski i to on jest uprawniony do bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości proporcjonalnie do swojego mieszkania na podstawie art. 74 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz.2603 z 2004 r. ze zm.). Dodał, iż [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie może rościć sobie prawa ani do bloku nr [...] tylko dlatego, że wybudowała go za wkłady członkowskie ani też do gruntu, na którym zbudowany jest ten blok. Blok zbudowany został na gruncie Skarbu Państwa, którego Prezydent O. sprzedać nie może, gdyż to on jest użytkownikiem prawnym tego gruntu przez sam fakt zamieszkania. Natomiast Spółdzielnia jest tylko administratorem tego gruntu i części wspólnej bloku nr [...]. Wobec takiej treści żądań zawartych w ww. piśmie, Kolegium wystąpiło do wnioskodawcy o sprecyzowanie swoich żądań - mianowicie, w jakim trybie i z jakiej przyczyny (w oparciu o jakie przesłanki) żąda on weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 roku. W odpowiedzi z dnia 22 maja 2014 r. J. L. podtrzymał argumentację podnoszoną w piśmie pierwotnym. Podkreślił, iż Prezydent nie mógł sprzedać gruntu Skarbu Państwa, którego on jest użytkownikiem przez zamieszkanie i opłacanie podatku od tej nieruchomości na bieżąco do dnia dzisiejszego. Zatem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – dlatego też żąda weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu podniosło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją procesową umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, dlatego Kodeks postępowania administracyjnego, w powyżej powoływanym przepisie, wyczerpująco wylicza podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie dopuszczając wykładni rozszerzającej. Jednakże w pierwszej kolejności organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany do zbadania, czy wszczęcie takiego postępowania jest w ogóle dopuszczalne. Zgodnie z zapisem art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jednakże wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Zanim zostanie więc wszczęte postępowanie administracyjne, na żądanie danego podmiotu, należy ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest stroną. O tym, kto może być uznany za stronę postępowania administracyjnego rozstrzyga treść art. 28 kpa, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek. Z powyższej regulacji wynika, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym bądź obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Jak wskazuje stanowisko judykatury, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia określonych czynności przez organ administracji (wyroki NSA: z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98; z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98; z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99). Podstawę materialno-prawną wydanej przez organ I instancji decyzji - na mocy której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] oznaczonej numerem [...] i pow. [...] ha na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w O. - stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepisy art. 1 ust 1 - 3 tej ustawy stanowią, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi tych nieruchomości, również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Z żądaniem tym mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi wskazanych powyżej osób. Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. stanowiące o możliwości wystąpienia z żądaniem przekształcenia przez użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy użytkowanie uzyskali na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przez osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego) stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (vide: art. 1 ust. 4 powoływanej ustawy). Przy czym wskazać należy, stosownie do treści art. 2 ustawy, iż w przypadku współużytkowania wieczystego, co do zasady, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Wskazać przy tym należy, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta O. kwestionowanej decyzji o przekształceniu, regulacje określające podmioty uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności kształtowały się analogicznie jak obecnie. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż z analizy akt sprawy (wypisów z rejestru gruntów i budynków) wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w O., a stanowiącej własność Miasta O., była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyła w drodze aktu notarialnego z dnia [...].12.1969 r.) i ona też była wyłącznym właścicielem budynku przy ul. [...] w O., posadowionym na wskazanej działce. Natomiast skarżącemu nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do działki gruntu o nr [...], ani też nie był właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego. Zatem Kolegium nie stwierdziło, aby w związku z postępowaniem administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją J. L. przysługiwał interes prawny, a co za tym idzie nie można go uznać za stronę w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie jest również legitymowany do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaś na marginesie wskazało, iż kwestia legitymacji J. L. do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 roku była już przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium, które ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało, że po stronie J. L. nie istnieje regulowany przepisami prawa interes prawny lub obowiązek, kwalifikujący go jako stronę tego postępowania. Ma on jedynie interes faktyczny - może bowiem być zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracyjnego. Dlatego też nie przysługuje mu legitymacja strony w przedmiotowym postępowaniu. Dodało, że stosownie do treści art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu J. L. w dniu 30 czerwca 2014 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - ponawiając te same argumenty. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] - nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymało swoją dotychczasową argumentację stwierdzając, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby zmienić jego stanowisko wyrażone we wcześniejszym postanowieniu. Ponownie podniosło, iż z analizy akt sprawy (wypisów z rejestru gruntów i budynków) wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w O., a stanowiącej własność Miasta O., była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyła w drodze aktu notarialnego z dnia [...].12.1969 r.) i ona też była wyłącznym właścicielem budynku przy ul. [...] w O., posadowionym na wskazanej działce. Natomiast skarżącemu nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do gruntu o nr [...], ani też nie był właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego. Zatem J. L. nie ma interesu prawnego - a co za tym idzie nie można go uznać za stronę w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie jest również legitymowany do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L.– podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wnosił o to, aby Sąd wykazał naruszenie prawa i stwierdził nieważność księgi wieczystej i decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] oraz uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] i nałożył obowiązek na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, żeby jako Administrator załatwiła księgę wieczystą na jego mieszkanie [...] nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w O. po cenie urzędowej za [...] zł i za opłatą wręczyła jemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem żądając wszczęcia takiego postępowania J. L. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest już pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że J. L. nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...]. Swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania skarżący upatruje w dyspozycji art. 1 i art. 2 oraz art. 4 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – zgodnie z którymi przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, jak również osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Podnosi, iż to on jest właścicielem swojego mieszkania nr [...] w bloku [...] przy ulicy [...], przydzielonego mu za wkład mieszkaniowy członkowski i to on jest uprawniony do bonifikaty od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości proporcjonalnie do swojego mieszkania na podstawie art. 74 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz.2603 z 2004 r. ze zm.). [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie może rościć sobie prawa do bloku nr [...] tylko dlatego, że wybudowała go za wkłady członkowskie, ani też do gruntu, na którym zbudowany jest ten blok - gdyż to on jest użytkownikiem prawnym tego gruntu przez sam fakt zamieszkania i opłacanie podatku od tej nieruchomości na bieżąco do dnia dzisiejszego. Natomiast Spółdzielnia jest tylko administratorem tego gruntu i części wspólnej bloku nr [...]. Tymczasem z analizy akt sprawy (wypisów z rejestru gruntów i budynków) ewidentnie wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w O., a stanowiącej własność Miasta [...], była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (prawo użytkowania wieczystego gruntu nabyła w drodze aktu notarialnego z dnia [...].12.1969 r.) i ona też była wyłącznym właścicielem budynku przy ul. [...] w O., posadowionym na wskazanej działce. Natomiast skarżącemu nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu, ani też nie był właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego - a tylko z tego faktu mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2009 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o nr ewidencyjnym [...] - przy czym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy jej rozstrzyganiu, uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270ze zm.).