I SA/Wa 2735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołań: J. K., A. S. i K. B. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]: 1) uchylił decyzję Wojewody; 2) stwierdził, że nieruchomości wchodzące w skład majątku ziemskiego [...] o całkowitej powierzchni ok. [...] ha, położonego w gminie B., stanowiącego byłą własność S. K., nie podpadały pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn.zm.). II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: 1. S. K. był właścicielem nieruchomości stanowiących majątek [...], gm. B. o obszarze ok. [...] ha objętych dawnymi księgami wieczystymi [...],[...] i [...] (dalej "majątek"). 2. Przedmiotowy majątek przejęto na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dalej "dekretu", na cele reformy rolnej. Następnie majątek ten został częściowo rozparcelowany - [...] ha (dowód: ewidencja nieruchomości podlegających parcelacji), a pozostała jego część, tj. obszar o powierzchni [...] ha przekazano Nadleśnictwu [...] na cele gospodarki leśnej, tj. [...] ha lasów, [...] ha gruntów nieleśnych (rola, pastwiska), [...] ha łąk (dowód: protokół z dnia [...] grudnia 1945 r.). Sporządzony w dniu [...] września 1945 r. projekt podziału majątku, klasyfikacji i szacunku gruntów i inwentarzy oraz wykazu nabywców z rozparcelowanej nieruchomości zatwierdzono decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] lutego 1946 r. 3. Wnioskami z dnia 30 stycznia 2008 r. J. K., A. S. i K. B. (dalej "wnioskodawcy"), wszyscy reprezentowani przez adwokata [...] zwrócili się do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład majątku nie podpadały pod działanie przepisów dekretu. 4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Wojewoda orzekł, że wnioskowane nieruchomości podpadały pod działanie przepisów dekretu. 5. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania wnioskodawców od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r., Minister uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08., że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznawania tego rodzaju spraw w drodze postępowania administracyjnego. 6. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2304/10, wydanym w wyniku rozpatrzenia skargi wnioskodawców na decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2010 r., tut. Sąd uchylił tę decyzję, stwierdzając iż wbrew ocenie organu podstawa prawna do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym wniosku o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art 2 ust 1 lit. e) dekretu, istnieje. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. ponownie odwołanie wnioskodawców do decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r., Minister orzekł jak wskazano na wstępie. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. Dla oceny, czy nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego majątku ziemskiego podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, istotne jest, obok kwestii powierzchni tych nieruchomości, ustalenie ich charakteru. Stwierdzić w związku z powyższym należy, że lasy o łącznej powierzchni [...] ha, które wchodziły w skład przedmiotowego majątku, nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, gdyż grunty leśne, co do zasady, nie mogły być przejęte w trybie tego dekretu. Przejęcie na własność Państwa lasów i gruntów leśnych regulował bowiem odrębny od dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej akt prawny, tj. dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), dalej również "dekret o lasach", mający charakter aktu nacjonalizacyjnego, w którym przewidziane przejęcie lasów i gruntów leśnych na rzecz Skarbu Państwa następowało z mocy samego prawa. W myśl art. 1 tego dekretu lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych, przechodziły na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia dekretu. 2. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r. (Sygn. akt I OSK 260/05). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy nieruchomość stanowiła lasy o powierzchni przekraczającej 25 ha, nie mogły mieć zastosowania przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51), w tym zarówno §5 jak i §6 tego rozporządzenia, z tej oczywistej przyczyny, że grunty te podlegały nacjonalizacji na podstawie odrębnego aktu, tj. dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa. Art. 2 ust 1 dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zarówno w tekście zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z dnia 13 września 1944 r., jak i w późniejszym tekście z 1945r. stanowił bowiem, iż na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie" (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004r. (sygn. akt OSK 46/04). 3. Pojęcie "nieruchomości ziemskich" nie było zdefiniowane w dekrecie. Wyjaśnienie tego pojęcia zostało zawarte dopiero w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89). W uzasadnieniu uchwały Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając pojęcie "nieruchomości ziemskie" z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wskazał, iż ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie", miał na względzie tylko te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z analizy tych przepisów Trybunał Konstytucyjny wywiódł, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. 4. W nawiązaniu do tego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2005r. (Sygn. akt II CK 653/04 - OSNC 2006, Nr 3, poz. 56) podniósł, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru "ziemskiego", a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Ponadto Sąd Najwyższy podkreślił, że za przyjęciem takiego rozumienia określenia nieruchomość ziemska przemawia także treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. W myśl art. 1 ust. 3 lit. b tego dekretu nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha, stanowiące własność osób fizycznych, grunty które nie są objęte przepisami art. 2 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zatem - lasy należące do osób fizycznych i prawnych w dniu wejścia w życie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa /tj. 27 grudnia 1944r./ stały się własnością Skarbu Państwa, jeżeli zostały spełnione przesłanki określone w tym akcie prawnym. Odnosiło się to także do lasów stanowiących część majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. 5. Reasumując - lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 10, poz. 51) nie przechodziły, co do zasady, na własność Skarbu Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejęciu na własność Państwa z mocy prawa, o ile spełniały kryteria określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). 6. Podniesienia wymaga ponadto za Sądem Najwyższym, iż skoro dekret z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa został uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321) i nie ma przepisu, który by przewidywał właściwość organów administracji do rozstrzygania sporów, dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności lasów i gruntów leśnych na podstawie tego uchylonego już obecnie dekretu, to spory takie mogą być rozstrzygane wyłącznie przed sądem powszechnym /uchwała skl z dnia 22 kwietnia 1994r. III CZP 50/94 (OSN nr 11,poz. 212) oraz uchwała SN z dnia 27 kwietnia 1994r. III CZP 54/94 (OSN nr 11, poz. 215). 7. Z wyżej omówionych względów stwierdzić należy, iż lasy wchodzące w skład majątku ziemskiego [...], których właścicielem był S. K. i których powierzchnia przekraczała 25 ha - nie mogły podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. 8. W zaistniałej sytuacji, dla oceny czy reszta nieruchomości, po wyłączeniu lasów, podlegała przejęciu na podstawie przepisu art. 2 ust 1 lit. e) dekretu, nie jest konieczne badanie czy reszta nieruchomości miała charakter nieruchomości ziemskiej, bowiem nie została spełniona norma obszarowa do jej przejęcia. IV. Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając organowi naruszenie art.2 ust.1 lit.e dekretu oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10, poz.51 z późn.zm. zmianami). Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący przedstawił obszerną argumentację na rzecz tezy, że prawidłowa wykładnia art.2 ust.1 lit.e dekretu prowadzi do wniosku, że wbrew stanowisku Ministra przepis ten przewidywał przejęcie przez Skarb Państwa – w ramach przejmowania własności całości wskazanych tam majątków ziemskich - również wchodzących w skład tych majątków gruntów leśnych o powierzchni przekraczającej 25 ha. W ocenie skargi powołany przez Ministra dekret o lasach odnosił się wyłącznie do tego rodzaju nieruchomości leśnych, posiadających powierzchnię ponad 25 ha, które nie wchodziły w skład majątków ziemskich o łącznym obszarze, spełniającym kryteria powierzchniowe ustalone w art.2 ust.1 lit.e dekretu. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. VII. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie przez organ, w trybie uregulowanym w §5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz.51 z późn.zm.), dalej "rozporządzenia", czy nieruchomość ziemska, będąca przedmiotem wniosku wnioskodawców (tj. majątek ziemski [...] o całkowitej powierzchni ok. [...] ha, położony w gminie B., stanowiący byłą własność S. K.), podpada pod działanie przepisu art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do art.2 ust.1 lit.e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Z racji tego, że w dacie wejścia dekretu w życie przedmiotowy majątek był położony na obszarze województwa [...], w sprawie znajduje zastosowanie podwyższone kryterium obszarowe, tj. warunkiem koniecznym do uznania, że własność tego majątku przeszła skutecznie na Państwo na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu, byłoby stwierdzenie, że łączny rozmiar nieruchomości ziemskich, wchodzących w skład tego majątku, przekracza 100 ha, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznaje za trafne stanowisko Ministra, że warunek powyższy nie został spełniony w powyższej sprawie, w konsekwencji czego przedmiotowy majątek nie podpadał pod działanie art.2 ust.1 lit. e dekretu. Słusznie zatem uznał organ, że wprawdzie łączna powierzchnia majątku przekraczała powierzchnię 100 ha, tj. obejmowała ok. [...] ha, niemniej przy ocenie spełnienia przez ten majątek właściwego kryterium obszarowego należało pominąć obszar lasów o powierzchni [...] ha, jako nieruchomości nie podlegających przejęciu w ramach reformy rolnej (tj. nie posiadających charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu). Z racji tego, że pozostały po takim odliczeniu obszar nieruchomości ziemskich majątku był niższy aniżeli wymagane 100 ha (tj. [...] ha), majątek ten nie podlegał przejęciu w ramach reformy rolnej. Sąd podziela tym samym ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że w sytuacji, w której lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha stanowiły własność lub współwłasność tych osób fizycznych i prawnych, których majątek podlegał przejęciu na własność Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to działanie tego przepisu nie rozciągało się na wspomniane wyżej lasy i grunty leśne. Co do zasady zatem słusznie wskazał organ, że wyłączną podstawę do upaństwowienia lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha mógł stanowić dekret z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Powyższe stanowisko zaprezentowano w szeregu orzeczeń zarówno NSA, jak i Sądu Najwyższego (por. powołany przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 260/05, ale również wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1563/07, wyrok SN z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 653/04, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 139/08 – wszystkie wyroki publ. w LEX). Podzielając w całości zawarte w przywołanych orzeczeniach, kompleksowe i ugruntowane stanowisko odnośnie wykładni art.2 ust.1 lit.e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w kontekście lasów i gruntów leśnych, Sąd za niecelowe uznaje szczegółowe odnoszenie się do polemicznej argumentacji skarżącego w tym zakresie. Wskazać przy tym jednoznacznie należy, że przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra, tj. postępowania prowadzonego na podstawie §5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wykonującego dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, było ustalenie wyłącznie tego, czy przedmiotowe lasy podpadały (wraz z resztą majątku) pod działanie przepisów o reformie rolnej, nie było nim natomiast ustalenie (w następstwie negatywnego zweryfikowania wskazanej wyżej ewentualności), czy lasy te przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Ocena, czy i w jakim zakresie lasy i grunty leśne przeszły na własność Skarbu Państwa, nie należy do organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych, ale do sądów powszechnych (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 215). W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.