I SA/Wa 2737/20

Dnia 20 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania Starosty W. , uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Wojewody M. została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Starosta W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi powiatowej nr [...] ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w U. do skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] w S. gm. O. . Na mocy tej decyzji działka nr [...] przeszła na własność Powiatu W. . Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 października 2018 r. Następnie Wojewoda M. postanowieniem nr [...] z dnia 2 lipca 2019r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy - Starostę Powiatu L. . Starosta L. wskazaną wyżej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] ustalił odszkodowanie za działkę ew. nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] , gmina O. , przyjmując za podstawę opinię rzeczoznawcy majątkowego W. K. (uprawnienia nr [...]), określającą wartość przedmiotowej nieruchomości przedstawioną w operacie szacunkowym z dnia 25 marca 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta W.. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu II instancji decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Sporządzony w sprawie operat nie powinien być uznany przez organ I instancji za spójny, przydatny i wiarygodny dowód o wartości nieruchomości. Organ przywołał odpowiednie, mające w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 poz. 65 ze zm. dalej u.g.n.) oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. dalej specustawa drogowa) i wyjaśnił, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 marca 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 została wydzielona z działki [...] o pow. [...] m2 i ma przeznaczenie mieszkaniowo - usługowe w obowiązującym MPZP gminy O. , oznaczone symbolem [...]. W tym celu biegła przyjęła bazę danych do wyceny i w punkcie 10 operatu szacunkowego przeprowadziła całą procedurę wyceny. Zdaniem organu odwoławczego zasadne są zastrzeżenia opisane w odwołaniu Starosty W. jako niespójność operatu, a dotyczące charakterystyki rynku. W ramach cechy rynkowej biegła podała przy cesze nr 2 "Powierzchnia" gradację dwustopniową "mała" i "średnia" i opis w szczególności "małej" o brzmieniu: "działka o powierzchni pomiędzy do 1000 mkw". Taki zapis operatu, zdaniem Wojewody, jest nieprecyzyjny i wzbudza uzasadnione wątpliwości czy w tym przypadku nie występują inne ewentualności gradacji tej cechy. Dalej organ wskazał, że rzeczoznawca w dalszej części operatu w tabeli charakterystyka nieruchomości w aspekcie cech rynkowych przyjęła dla przedmiotu wyceny ocenę tej cechy na poziomie "średnim", co sugeruje, iż została przyjęta do wyceny powierzchnia działki sprzed podziału a nie po podziale. Wobec powyższego, biegła powinna przyjąć inną ocenę cechy "powierzchnia" na poziomie "mała" jeśli opis tej cechy oznacza, iż "powierzchnia 1000 m2 . Wówczas można by było uznać, że biegła odniosła się do cechy po podziale (powierzchnia obecna działki wycenianej [...] m2), a nie jak to ma miejsce obecnie do powierzchni sprzed podziału (powierzchnia [...] m2). W ocenie organu II instancji fakt ten wpływa na przyjęty współczynnik korygujący, a tym samym na podaną wartość nieruchomości (wynik końcowy wyceny). Jako wadliwość operatu Wojewoda uznał również przyjęcie przy wycenie działki nr [...] współczynnika korygującego (K) w wysokości 0,95. Uzasadniając ten fakt rzeczoznawca wskazała, że "nieruchomość została wydzielona z działki o pow. zdecydowanie większej od nieruchomości o cenie minimalnej, dlatego nie mogła być uwzględniona". W ocenie organu odwoławczego oznacza to podwójną korektę wartości 1 m2 gruntu z tytułu powierzchni. Postępowanie takie jest nielogiczne i prowadzi do konkluzji, iż powierzchnia wg. biegłej jest tu głównym czynnikiem wpływającym na wartość nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do kwestionowanej przez Starostę W. oceny cechy "dojazd" dla nieruchomości o cenie minimalnej. Zdaniem organu, taki zapis operatu może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do jego spójności. Jednakże nie wpływa to bezpośrednio na określoną wartość nieruchomości, a jedynie wskazuje na występowanie niespójnych zapisów w niniejszym operacie szacunkowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mają znaczenia w kontekście uzyskanego wyniku wyceny. Ponadto operat nie posiada błędów obliczeniowych ani braków formalnych sporządzonej wyceny, co podniósł odwołujący. Jednakże biorąc pod uwagę powyższe uwagi, Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Ponadto w rozpoznawanej sprawie brak jest również informacji w jakim terminie inwestor objął nieruchomość w posiadanie w celu realizacji inwestycji drogowej. W związku z powyższym niezbędnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych okoliczności wydania przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji tej inwestycji. Powyższe powoduje, Zdaniem Wojewody, że wycena nieruchomości została sporządzona nieprawidłowo. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zleci uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, po czym dokona jego szczegółowej analizy oraz oceni pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości, podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzgodni z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wojewoda M. nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Na decyzję Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw wniosła J. P., wnosząc o jej uchylenie w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzuciła bezpodstawne i bezprawne wykroczenie poza kompetencje organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, powodujące również wydłużenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z zacytowanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka kontrola nie może jednak dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. z [...] listopada 2020 r. uchylająca w całości decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Ww. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za działkę ew. nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] gmina O. na rzecz J.P.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 2 k.p.a., była negatywna ocena operatu szacunkowego, który stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejęta nieruchomość. Według organu II instancji, ze względu na stwierdzone błędy i naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaistniała w sprawie konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002r. sygn. akt SK 20/01). Uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 291/12, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018r. sygn. akt I OSK 2291/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zauważyć należy, że powodem uchylenia decyzji przez organ II instancji było stwierdzenie następujących uchybień przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Po pierwsze: w pkt 8.5 operatu biegła przy cesze nr 2 "powierzchnia" podaje gradację dwustopniową: mała i średnia. Opis gradacji małej brzmi "działka o powierzchni pomiędzy do 1000 mkw". Taki opis organ uznał za nieprecyzyjny i budzący wątpliwości czy nie występują inne ewentualności gradacji tej cechy. Takie stanowisko organu nie można uznać za zasadne. Rzeczywiście taki zapis dotyczący opisu cechy nie jest poprawny stylistycznie, ale operat jest złożonym, wieoloaspektowym i obszernym dowodem ( tu: liczącym 26 stron plus załączniki) i nie sposób wykluczyć, że może zawierać błędy językowe, omyłki pisarskie lub rachunkowe. Jednak przed wysnuwaniem przedwczesnych wniosków co do możliwości wystąpienia "ewentualnych innych gradacji cechy powierzchnia", organ winien tę wątpliwość wyjaśnić we własnym zakresie, zwracając się o wyjaśnienie tego uchybienia do rzeczoznawcy. Również w zakresie wątpliwości organu dotyczących opisanej przez biegłą charakterystyki nieruchomości (opis dotyczący powierzchni nieruchomości wycenianej opisanej jako średnia) organ winien w pierwszej kolejności zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii przez biegłą. Ponadto w dalszej części operatu biegła zawarła zestawienie cech rynkowych i określenie sumy współczynników korygujących. W zakresie współczynnika korygującego, odnoszącego się do cechy rynkowej "powierzchnia" przyjęła jego najniższą wielkość określoną na 0,072 (zakres wynosił od 0,072 do 0,120). Zestawienie tych dwóch tabel zamieszczonych w operacie na stronie 24 pokazuje wyraźnie, że opis powierzchni nieruchomości wycenianej w pierwszej tabeli jako średnia nie miał wpływu, jak zdaje się wnioskować organ odwoławczy, na wzrost wartości nieruchomości, skoro tej cesze przyporządkowano dalej współczynnik korygujący o najmniejszej wartości. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy mógł tę wątpliwość również powierzyć wyjaśnieniu rzeczoznawcy, czego nie uczynił. Sąd nie podziela też kategorycznego stanowiska organu odnoszącego się do wadliwego zastosowania przez biegłą założeń dotyczących współczynnika korygującego (K) w wysokości 0,95 (zatem obniżającego wartość szacowanej nieruchomości). Biegła zastosowała ten współczynnik w przedmiotowej sprawie, zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 (PKZW) pkt 6.4. Rzeczywiście zapis w operacie dotyczący konieczności zastosowania tego współczynnika jest skrótowy i zawiera w zasadzie samą konkluzję jego zastosowania, bez jej rozwinięcia. Ale również ta kwestia, zdaniem sądu, mogła być przedmiotem wyjaśnień rzeczoznawcy. Reasumując, w ocenie Sądu, stawianie tak daleko idących zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, w świetle ponoszonych na ich poparcie argumentów okazało się co najmniej przedwczesne. Wojewoda miał wystarczająco dużo czasu aby przynajmniej zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu złożenia wyjaśnień na temat budzącej wątpliwości treści operatu. Zanim więc Wojewoda dał wyraz dokonaj przez siebie ocenie operatu, powinien podzielić się z autorem operatu szacunkowego swoimi wątpliwościami na temat jasnego, logicznego i poprawnego językowo uzasadnienia założonej metody wyceny. Z pewnością poza zakres postępowania uzupełniającego nie wykracza ustalenie nieścisłości językowych w zakresie przyjętych przez biegłą cech szacowanej nieruchomości oraz przyjętego współczynnika korekcyjnego (K). Należy również mieć na uwadze, że w toku postępowania przed organem I instancji byłej właścicielce przejętej nieruchomości oraz Zarządowi Powiatu W. doręczono kopię operatu z 25 marca 2020 r. W. K. wraz z informacją o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag. W zakreślonym przez organ terminie, ani też do wydania decyzji przez organ I instancji, żadne uwagi do operatu nie zostały zgłoszone. Podsumowując, w realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organu odwoławczego na temat konieczności sporządzenia nowego operatu, ponieważ wyżej wskazane wątpliwości co do jego treści należało przede wszystkim wyjaśnić i w możliwym zakresie uzupełnić z udziałem rzeczoznawcy. Organ odwoławczy nie zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Tym samym należało stwierdzić, że Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie aprobuje bowiem decyzji kasacyjnej wydanej z istotnym naruszeniem przepisu art. 136 k.p.a., wskutek braku zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień. Dopiero po przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 136 k.p.a. Wojewoda zobowiązany będzie poddać ponownej ocenie operat wraz z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Oczywistym jest przy tym, że dalsze procedowanie przez organ, w sytuacji gdyby operat stracił ważność, musi odbywać się po potwierdzeniu aktualności operatu przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Gdyby się jednak okazało, że zaistniała potrzeba sporządzenia nowego operatu, wówczas oznacza to konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znaczonej części i uzasadnia wykorzystanie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo należy także podnieść, że Wojewoda ponownie rozpoznając odwołanie złożone wyłącznie przez Starostę Powiatu W. , a więc przez organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania, winien mieć na względzie treść art.139 k.p.a. zawierającego zasadę reformationis in peius, tj. zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Zakaz ten wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zawarcie w zaskarżonej decyzji zalecenie odnoszące się do obowiązku ustalenia daty objęcia w posiadanie działki nr [...] przez inwestora, w istocie zmierza do zalecenia przyznania beneficjentowi decyzji odszkodowawczej 5 % bonusu za dobrowolne wydanie nieruchomości, a w konsekwencji do powiększenia ustalonego odszkodowania i pogorszenia sytuacji odwołującego się . Dlatego i zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów (wpisu od sprzeciwu) orzeczono, na podstawie art. 200 - jak w pkt II. sentencji wyroku.