I SA/Wa 2744/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. Decyzją tą Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...] dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], Iwh [...]-gm. kat. [...], Iwh [...] cd. [...] i [...] nr [...] gm. kat. [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji - w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]), nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]). W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lipca 1995 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], Iwh [...]-gm. kat. [...], Iwh [...] cd. KW Nr [...] i [...] nr [...] gm. kat. [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., w części dotyczącej działek: nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...] (aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]) i nr [...], wystąpiły: B. M., M. K. i Z. K.. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność ich poprzednika prawnego. W ocenie wnioskodawczyń ww. działki nie stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego nie podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. - w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] i nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpiła Gmina [...]. Rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r., stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ nadzoru wyjaśnił, że w wykazie hipotecznym nr [...] gm. kat. [...] jako właściciel [...] [...]kat. [...],[...],[...] i [...] ujawniona była Z. z L. K. - odpis zupełny Iwh nr [...]. Przedmiotowe Iwh zamknięto i przeniesiono do księgi wieczystej nr [...]. Następnie [...] [...]kat. [...], [...], [...] i [...] odłączono z księgi wieczystej Nr [...] i dla tych parcel utworzono nową księgę wieczystą KW [...] Sądu Grodzkiego w [...] (postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] listopada 1948 r.). [...] [...]kat. [...] z KW [...] została podzielona na [...] [...]kat. nr [...] i nr [...]. [...] [...]kat. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiadają odpowiednio działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]- wykaz zmian gruntowych z [...] kwietnia 1995 r. Działka nr [...] została podzielona na działki [...] i nr [...] - pismo Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...] - pismo Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. Następcami prawnymi dawnej właścicielki nieruchomości są: B. M., M. K. i Z. K. (akt notarialny - umowa darowizny z [...] maja 1948 r., postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z: [...] sierpnia 1980 r., sygn. akt [...] i z [...] października 1997 r., sygn. akt [...]). Orzeczeniem z [...] marca 1948 r., nr [...] Urząd Wojewódzki [...] uznał w pkt [...], że nie podlega przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) cała realność obj. Iwh [...] gm. k. [...] wpisana na rzecz Z. z L. K.. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w pkt [...] orzeczenia z [...] kwietnia 1949 r., nr [...] uchylił orzeczenie z [...] marca 1948 r. Jednocześnie w pkt [...] orzeczenia z [...] kwietnia 1949 r. uznał, że m.in. nieruchomość ziemska [...] objęta Iwh [...] stanowiąca własność Z. K. zgodne z art. 2 ust. 1 pkt e dekretu z 6 września 1944 r. przeszła [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], w pkt [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r. w jego pkt [...]), w części, w której uchyla pkt [...]) i pkt [...]) orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r., natomiast w pkt [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w jego pkt [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. nie została zaskarżona do właściwego sądu administracyjnego, w związku z czym stała się prawomocna. W obrocie prawnym pozostaje więc orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z [...] marca 1948 r., w części dotyczącej uznania, że nieruchomości ujawnione w Iwh [...] nie podlegają przepisowi art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister podkreślił, że skoro nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej to Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Brak tytułu własności Skarbu Państwa oznacza, że nieruchomość nie mogła być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1884/09). Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne (i społeczne) Minister podniósł, że dotychczasowe stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (m.in. w uchwala składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS14/99) wskazują, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Organ nadzoru podkreślił, że Gmina we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wyjaśniła jakie nieodwracalne skutki prawne w niniejszej sprawie występują. W piśmie z [...] marca 2020 r. wskazywała na nakłady, jakie poczyniono na będących przedmiotem postępowania nieruchomościach. Tych jednak, w ocenie Ministra, nie można uznać za nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu o nieopatrzeniu zaskarżonej decyzji datą dzienną organ nadzoru zauważył, że jest on bezzasadny wobec faktu, że została ona doręczona za pośrednictwem platformy e- puap wraz podpisem elektronicznym (certyfikatem kwalifikowanym). Można więc bezsprzecznie stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane, co do sekundy - [...] sierpnia 2020 r. o godz. [...]:[...]:[...]. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 2 października 2002 r. (sygn. akt III RN 149/01), w którym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wobec czego data podpisania decyzji przez upoważnioną osobę jest datą jej wydania. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2020 r. wniosła Gmina [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, przez błędną wykładnię i zastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13; - art. 6 kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie, 3) art. 7 kpa, poprzez naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. uczestniczki postępowania B. M., M. K. i Z. K. odniosły się do zarzutów skargi i wniosły o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże głównie z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie administracyjne objęte zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jego przedmiotem było badanie, czy decyzja z [...] lipca 1995 r. w części dotyczącej nieruchomości należących do poprzedniczki prawnej wnioskodawczyń postępowania nadzorczego naruszała prawo. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące, m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Aby możliwe było wydanie decyzji na podstawie wyżej wskazanego przepisu konieczne było, aby mienie stanowiło własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego wpis w księdze wieczystej dotyczący komunalizowanej nieruchomości ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, stanu zachodzącego w określonej dacie, wynikającej z przepisów ustawy komunalizacyjnej, a następnie przy ocenie legalności w postępowaniu nadzorczym decyzji komunalizacyjnej. Zważyć należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, która stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna nie jest zatem źródłem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, a tylko potwierdza ten fakt i umożliwia Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W postępowaniu komunalizacyjnym właściwy organ bada, czy podlegające jej mienie stanowiło własność Skarbu Państwa na dzień wejścia ustawy w życie, tj. na 27 maja 1990 r. i w tym zakresie jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Z kolei wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano takiego wpisu do księgi wieczystej, jak i następnie samego wpisu, nie może nastąpić w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej - zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej - wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i stanowi o ustrojowej funkcji ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz jawności ksiąg wieczystych. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej Sądu Rejonowego w [...] kw [...] (do której to księgi przeniesiono działki [...] [...]kat. [...],[...],[...] i [...] z dawnej kw. [...], a wcześniej do księgi kw [...] z wykazu hipotecznego nr [...] [...]) właścicielem nieruchomości w nich opisanych był Skarb Państwa (Państwowy [...]) na podstawie wniosku z [...] lipca 1955 r., zaświadczenia z [...] lipca 1955 r., art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wpisu Skarbu Państwa dokonano [...] lipca 1955 r. Taki stan własności istniał także 27 maja 1990 r. Wojewoda wydając decyzję z [...] lipca 1995 r. musiał uwzględnić wpis w dziale II księgi wieczystej kw. [...], którego skutki odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego 27 maja 1990 r. Zarówno Wojewoda jak i organ nadzoru (dokonując kontroli decyzji komunalizacyjnej) nie są uprawnieni do badania skuteczności wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono organ administracyjny nie ma możliwości dokonywać w toku prowadzonego postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organ wydający deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną obowiązany był natomiast uwzględnić stan prawny nieruchomości na 27 maja 1990 r. Skoro w niniejszej sprawie Wojewoda w postępowaniu komunalizacyjnycm uwzględnił stan prawny istniejący w dacie istotnej dla rozstrzygnięcia, to nie sposób przyjąć, że na skutek wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] marca 2015 r. (utrzymanej w mocy decyzją z [...] sierpnia 2015 r.), a więc 20 lat później, decyzja komunalizacyjna jest rażąco wadliwa. Wpis prawa własności Skarbu Państwa widniejący w księdze wieczystej prowadzonej dla spornych nieruchomości jest prawomocnym orzeczeniem sądu wiążącym organ administracji publicznej, co wynika z art. 365 § 1 w zw. z art. 6268 § 6 k.p.c. Z tych względów, zważywszy na wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, której wpisy odnoszą się do stanu prawnego gruntu istniejącego 27 maja 1990 r., nie można podzielić stanowiska organu nadzoru, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie był Skarb Państwa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej. Naruszenie prawa mające charakter rażący musi być oczywiste w dacie orzekania przez organ, a nie wygenerowane kilkanaście lat później (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18, z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1675/17). Z kolei wnioskodawczynie - następczynie prawne Z. z L. K. nie wykazały, że 27 maja 1990 r. przysługiwał im tytuł prawny do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizowanej nieruchomości. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że Minister stwierdzając nieważność decyzji komunalizacyjnej naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy (jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną.