I SA/Wa 2747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania M. K. zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości W uzasadnieniu podał, że w dniu 19 maja 2014 r. M. K. złożyła podanie z prośbą o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 maja 2014 r. organ stwierdził, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego źródła dochodu. Jest osobą młodą i zdrową, nie zgłosiła problemów zdrowotnych. Organ wskazał, że M. K. odmówiła podjęcia zatrudnienia przy zbieraniu owoców i warzyw sezonowych (oświadczenie z dnia 17 czerwca 2014 r.), co stanowi o braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej stanowi w tej sprawie podstawę odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). M. K. wniosła odwołanie od wymienionej decyzji. Wyjaśniła, że odmówiła podjęcia pracy sezonowej przy zbiorze truskawek ze względu na stan zdrowia. Podała, że jest osobą po porażeniu nerwu twarzowego i nie może przebywać na słońcu, w przeciągach. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Do odwołania załączyła zaświadczenie lekarza chorób wewnętrznych wystawione dnia 18 czerwca 2014 r., wskazujące, że wnioskodawczyni jest niezdolna do pracy w polu ze względu na schorzenie układu nerwowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. W uzasadnieniu organ wskazał, że brzmienie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca oparł konstrukcję zasiłku celowego na zasadzie uznania administracyjnego. Wobec tego samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. W ramach wywiadu ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego źródła dochodu. Ustawowe kryterium dochodowe wynosi w tym konkretnym przypadku 542,00 zł. określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2012r., poz. 823) Podstawą odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnie, z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że podziela ustalenia organu I instancji, czyniąc je integralną częścią swoich ustaleń. Ustalenia organu I instancji w przedmiocie wystąpienia zdarzeń uzasadniających podstawę przyjęcia braku współdziałania, a w konsekwencji zastosowania sankcji określonych w art. 11 ust. 2 ustawy, znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym należycie zgromadzonym i ocenionym, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. K. z dnia 17 czerwca 2014r., że nie wyraża zgody na podjęcie pracy sezonowej przy zbiorze owoców sezonowych, tj. truskawek. SKO wskazało, że organ I instancji trafnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa orzekł o odmowie przyznania zasiłku celowego. Kolegium podało, iż w pełni podziela stanowisko organu I instancji, że nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej daje podstawę do zastosowania sankcji określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Rzeczywiste zaangażowanie w znalezienie pracy, mogło umożliwić skarżącej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, wyjście z ubóstwa i powrót na rynek pracy, a z czasem uzyskanie pracy w większym stopniują satysfakcjonującej. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z ustawą o pomocy społecznej. Podnosząc, iż w tym stanie sprawy, nie dopatrując się żadnego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją i jej uzasadnieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że jest osoba bezrobotną, od lutego 2013 r. do lutego 2014 r. otrzymywała zasiłek dla osób bezrobotnych w wysokości [...] zł miesięcznie. Od marca 2014 r. jest osobą bez prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. W maju 2014 r. zwróciła się do MOPS o pomoc finansową, albowiem od dłuższego czasu nie może znaleźć pracy. Wskazała, że odmowa podjęcia pracy przy sezonowym zbiorze truskawek spowodowana była jej stanem zdrowia, albowiem jest osobą po 3-krotnym porażeniu nerwu twarzowego. Podniosła, iż w rozmowie z pracownikiem organu podała, że jej stan zdrowia nie pozwala na pracę w słońcu. Oświadczyła, że nie może liczyć na pomoc rodziny, jej matka jest osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, utrzymującą się wyłącznie z zasiłku stałego. Do skargi załączyła zaświadczenie lekarza internisty z dnia 4 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku naruszenia tych przepisów postępowania, naruszona została również zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Powołane przepisy znajdują pełne zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, a nie – jak błędnie założyło SKO w P., co wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – dokonanie kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji. Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie działa w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym jako organ nadzoru nad organem I instancji. Organ odwoławczy jest organem powołanym w procedurze administracyjnej do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy indywidualnej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co oznacza, że powinnością tego organu jest samodzielne dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a następnie samodzielne dokonanie subsumcji stanu faktycznego pod normę prawa materialnego znajdującego w sprawie zastosowanie. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992,nr 3-4, poz. 95; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, str. 76). W sprawie niniejszej, wnioskodawczyni do odwołania od decyzji organu I instancji załączyła zaświadczenie lekarza chorób wewnętrznych wystawione dnia 18 czerwca 2014 r., wskazujące, że jest niezdolna do pracy w polu ze względu na schorzenie układu nerwowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając odwołanie, w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniosło się do treści tego dokumentu. Wskazania wymaga w związku z powyższym, że skoro podstawą odmowy przyznania przez Burmistrza Miasta S. zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości był brak współdziałania polegający na nieuzasadnionej odmowie podjęcia pracy przy zbiorze owoców i warzyw sezonowych, a strona w postępowaniu odwoławczym przedłożyła zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy w polu, to obowiązkiem SKO było odniesienie się do tej okoliczności faktycznej. Treść zaświadczenia nakazywała rozważenie przez organ, czy odmowa podjęcia pracy przy zbiorze owoców istotnie mogła być uznana za nieuzasadnioną, skoro uwarunkowana była względami medycznymi. Rozważenia przez SKO wymagało też, czy w świetle treści tego zaświadczenia, pośrednio wskazującego przecież, że względy medyczne istniały także w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, odmowa podjęcia pracy przy zbiorze owoców mogła być uznana za nieuzasadnioną. Organ powinien był wziąć powyższe pod uwagę rozpatrując i rozstrzygając sprawę w drugiej instancji. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni zaproponowano w ramach współdziałania z pracownikiem socjalnym jakąkolwiek inną pracę, bądź inny sposób rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. W tych okolicznościach stanu faktycznego, ocenę SKO w P. co do spełnienia przesłanki negatywnej przyznania zasiłku celowego (art. 11 ustawy o pomocy społecznej), Sąd uznał za całkowicie dowolną, a tym samym naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Sąd raz jeszcze podkreśla, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola prawidłowości decyzji organu i instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności stanu faktycznego, a przedłożonych w postępowaniu odwoławczym dowodów nie może pomijać milczeniem. Taki sposób procedowania przez organ administracji publicznej przeczy zasadzie praworządności, a nade wszystko nie przyczynia się do pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zastosuje należycie powołane wyżej przepisy k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.