I SA/Wa 2750/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. R. i R. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] z obrębu [...] położona w W., w rejonie ul. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność Z. R. na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że objęta nią nieruchomość została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. – [...] z/s w W. i została przeznaczona pod budowę fabryki domów – linia [...] dla [...] "W.". Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. R. C. i A. R., jako następczynie prawne Z. R., wniosły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości [...], dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m², aktualnie znajdującej się w granicach działki ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Miasta W. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...], stwierdzającej nabycie jej z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Starostwa [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania R. C. i A. R. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazał, że w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia – stosownie do unormowań z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę fabryki domów systemu [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] przy ul. [...], na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją nr [...] w ten sposób, że doszło do powiększenia terenu przeznaczonego pod budowę "Linii [...]" o pow. ok. [...] ha. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeśli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Tymczasem – w ocenie Wojewody – nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania (wchodząca aktualnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie, na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę dwóch fabryk domów, nazwanych następnie "Wytwórnia [...]". Cały teren jest ogrodzony ogrodzeniem wybudowanym w 1978 r. Z pisma Wytwórni [...] "[...]" w likwidacji z dnia 3 marca 2005 r. wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano fabrykę domów w 1978 r. oraz że znajdują się tam naniesienia budowlane z 1978 r., basen wody chłodniczej, sieć wodociągowa, kanalizacja ogólnospławna, drogi i place lokalne, magazyn wyrobów gotowych, zewnętrzna sieć kablowa. W aktach znajdują się także kopie zdjęć lotniczych terenu zajętego pod fabryki domów, wykonanych w dniach 14 maja 1982 r. i 7 maja 1987 r. Już z pierwszego zdjęcia wynika, że cały teren przeznaczony pod budowę fabryki domów był wówczas zainwestowany i zabudowany obiektami fabryki: zadaszonymi budynkami, placami składowymi, drogami wewnętrznymi. Wojewoda wskazał, że z pozyskanych dokumentów wynika, że już w 1977 r. prowadzone były prace budowlane na terenie fabryki domów, zaś na terenie dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdował się plac składowy opisany na kopii planu dla projektu o nazwie "Fabryka [...]", Nr projektu [...], jako "skład gotowej produkcji otwarty", część dróg wewnętrznych i teren zieleni. Na zdjęciach z 1982 r. i 1987 r. widoczne są drogi wewnętrzne między poszczególnymi obiektami fabryki domów, place składowe, tereny zieleni. Na terenie dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wybudowano Fabrykę [...] "[...]" [...]. Jak wyjaśnił organ, w aktach znajduje się ponadto protokół przekazania – przejęcia do eksploatacji części produkcyjnej zadania inwestycyjnego pt.: "Wytwórnia [...]" z dnia [...] stycznia 1978 r. Zatem, w ocenie Wojewody, cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. C. i A. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia oraz brak wskazania na jakich dokładnie dokumentach oparł swoje ustalenia w tym zakresie, albowiem kwestia precyzyjnego nazewnictwa inwestycji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zbędnej z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia jest kluczowa, nieprecyzyjnie określenie daty zrealizowania celu wywłaszczenia i oparcie się na dokumentach, które nie zostały załączone do akt sprawy. Ponadto wskazały, że w toku postępowania nie dokonano oględzin nieruchomości, mimo, że w myśl art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości winno prowadzić do zwrotu pozostałej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], aktualnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] obie z obrębu [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zawsze w takiej sytuacji ustalenie właściwego celu wywłaszczenia, a następnie ocena, czy został on zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przy czym, wykładnia tego ostatniego przepisu musi uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z akt sprawy, działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] została wywłaszczona decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Powołana decyzja została wydana w trybie art. 1, 2, 3, 7, 8, 14, 21, 22 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej objęta nią nieruchomość została przeznaczona zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1974 r. pod budowę fabryki domów – linia [...] dla [...] "W.". Ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej ustalała lokalizację inwestycji "budowa fabryki domów systemu [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] przy ul. [...]" o powierzchni około [...] ha oliterowanym DEFGHAD na szkicu sytuacyjnym Nr [...]. Integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja z dnia [...] marca 1975 r. o zezwoleniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] na natychmiastowe zajęcie położonego w rejonie ulic [...] i [...] gruntu o pow. [...] m2. W pkt I powołanej decyzji, w poz. [...] figuruje nieruchomość o pow. [...] m2, stanowiąca własność Z. R. W świetle powyższego, nie może budzić wątpliwości, iż zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] w sposób prawidłowy określili cel wywłaszczenia nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem zwrotowym jako realizacja części inwestycji nazywanej przy wywłaszczeniu "linia [...]". Z akt sprawy wynika ponadto, iż decyzja lokalizacyjna nr [...] została zmieniona decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej dotyczącej Budowy Fabryki Domów [...] na terenie położonym na [...] przy ul. [...] i [...], oznaczona na załączniku graficznym nr [...] o pow. ok. [...] ha. Z treści decyzji nr [...] wskazano, iż kompleksowe wytyczne urbanistyczne stanowiące integralną część decyzji nr [...] pozostają nadal aktualne. Dla wywłaszczonej nieruchomości wydane zostały ponadto decyzje Prezydenta Miasta W. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji głównego budynku Fabryki Domów na [...] przy ul. [...] w W. z dnia [...] października 1975 r., nr [...] oraz z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...]. Dla wywłaszczonej nieruchomości położonej w granicach lokalizacji nr [...] zmienionej decyzją [...] została również wydana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1975 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych przygotowawczych na terenie Fabryki Domów zgodnie z wydaną lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. Naczelnika Dzielnicy [...], [...] w sprawie przekazania terenu w użytkowanie wynika, iż teren zabudowany położony przy ul. [...] – [...] objęty lokalizacją inwestycji nr [...] został przekazany w użytkowanie [...] "W." pod fabrykę domów/system [...]. Fakt realizacji fabryki domów na wywłaszczonych terenach potwierdza również pismo [...] z dnia [...] grudnia 1976 r., [...], dotyczące połączenia realizowanych dwóch zadań inwestycyjnych (Budowa [...] oraz Budowa [...]) w jedno przedsięwzięcie. Z ww. pisma wynika, że na wywłaszczonych terenach wybudowano dwie fabryki domów: fabrykę domów typu [...] oraz fabrykę domów [...]. Fakt ten wynika również z pisma [...] W. z dnia 17 czerwca 1980 r., [...], z którego treści wynika, że oba zadania inwestycyjne - fabryka domów typ [...] i druga fabryka domów [...] zostały wybudowane i przekazane do eksploatacji. Dodatkowo okoliczność realizacji inwestycji na wywłaszczonym terenie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze terenu zajętego pod fabrykę domów - z dnia 14 maja 1982 r. i z dnia 7 maja 1987 r. Realizację inwestycji na wywłaszczonym terenie potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy arkusze wyceny środka trwałego, l.p. 34, 36, 40, 41, 47, 50 i 54, z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem inwestycji już w 1978 roku. Na tym terenie powstały w 1978 roku system oświetlenia terenu, instalacja kanalizacji ogólnospławnej, sieć wodociągowa, elektroenergetyczna, plac składowy wyrobów gotowych. W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności świadczą o słuszności stanowiska organów obu instancji o braku podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, iż nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew zarzutom skargi, w zaskarżonej decyzji organy wyjaśniły szczegółowo, powołując się na dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, kwestię nazewnictwa inwestycji oraz kwestię daty realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności, w oparciu o ww. dokumentację , organy wskazały, iż na terenie objętym wywłaszczeniem z mocy decyzji wywłaszczeniowej wybudowane ostatecznie dwie fabryki domów: fabrykę domów typu [...] oraz fabrykę domów [...]. Jednakże, jak wynika z ww. dokumentów, pomimo zamiany technologii (linia [...]) na inną technologię (typ [...] i [...]) nie odstąpiono od zrealizowania zasadniczego celu wywłaszczenia - jakim była budowa fabryki domów z wielkiej płyty. Mając powyższe na względzie, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa. Sąd nie podzielił również zarzutu, iż organy nie zrealizowały obowiązku rozważenia możliwości zastosowania art. 137 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, odnosząc się do powyższego podzielić należy stanowisko organów, iż oceny przesłanek niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nie można dokonywać oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako dawna działka nr [...] odrębnie od innych nieruchomości wywłaszczonych na ten sam cel. Słusznie wskazał organ odwoławczy, iż budowa fabryk domów nie mogła bowiem polegać tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej, ale również na budowie innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całej fabryki domów. Potwierdza to treść kompleksowych wytycznych urbanistycznych załączonych do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] zmienionej decyzją nr [...]. Zgromadzone akta sprawy wskazują zaś, iż inwestycja w postaci budowy fabryki domów została zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. A ponieważ zasadniczy cel wywłaszczenia został zrealizowany, co wyjaśniono szczegółowo powyżej, brak jest powodów do uznania, iż na gruncie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do części obecnych działek aktualnie stanowiących część działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...] wystąpiła zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Reasumując, Sąd ocenił, że decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] są zgodne z przepisami obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, decyzje obu organów zawierają szczegółowo przedstawiony i prawidłowo oceniony stan faktyczny i prawny sprawy. Organy w motywach podjętych rozstrzygnięć wskazały logicznie i rzeczowo, które fakty uznały za udowodnione i na jakich w tej mierze oparły się dowodach. Uzasadnienie tych decyzji odzwierciedla tok postępowania, ustalenia poczynione przez organy i dowody, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Skoro zatem podjęte rozstrzygnięcia nie naruszają w żadnej mierze norm prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), ani też norm prawa materialnego (art. 136 i 137 u.g.n.), Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.