I SA/Wa 2756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marek Lubasiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. K., E. G.-G. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] Naczelnik [...] - działając na podstawie art. 1, 2, 5, 7, 21, 22, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa gruntu położonego [...], należącego do J. K. a także o ustaleniu odszkodowania, należnego z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że opisana wyżej nieruchomość, została w części objęta decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] o lokalizacji szczegółowej budowy [...] a pozostała jej część - została dowłaszczona - na zasadzie art. 5 ww. ustawy. Wnioskiem z dnia 20 września 1990 r. spadkobierca J. K. – M. K. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uzasadniając tym, iż teren ten nie został wykorzystany na budowę ww. [...], został jedynie ogrodzony i nie podjęto tam żadnych prac. Decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...] Kierownika Urzędu [...], utrzymaną w mocy przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] orzeczono o zwrocie części opisanej na wstępie nieruchomości, o powierzchni [...] m2, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Z kolei, decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...] Starosta Powiatu [...] zwrócił dalszą część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka [...]. W dniu 24 października 2008 r. spadkobiercy poprzedniego właściciela wystąpili z kolejnym wnioskiem o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, który to wniosek sprecyzowano podaniem z dnia 23 listopada 2009 r. Z uwagi na fakt, że działki odpowiadające ww. nieruchomości stanowią obecnie własność Miasta [...] (decyzje komunalizacyjne Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...]), Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia ww. wniosku (postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] - w zakresie aktualnie działki nr [...] z obrębu [...] i postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] – w zakresie działki nr [...] z obrębu [...], działek nr [...] z obrębu [...], działki nr [...] z obrębu [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]). W dniu 30 czerwca 2011 r. M. K. wniósł o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie zwrotu części aktualnej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości - w zakresie odpowiadającym aktualnej działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o: zwrocie nieruchomości [...] na rzecz: M. K., B. K. i E. G. (pkt I); w pkt II) zobowiązaniu ww. osób do zwrotu Miastu [...] kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia; w pkt III) zatwierdzeniu podziału działki [...] na działki o numerach: [...]; w pkt IV) wygaszeniu zarządu przysługującego Zarządowi Dróg Miejskich [...] w stosunku do działki nr [...]; zaś w pkt VI) odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] (aktualnie działki o numerach: [...]. W motywach rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa [...], który to cel nie został jednak osiągnięty. Odstąpiono od jego realizacji, zmieniając w 1982 r. przeznaczenie terenu na [...]. Co prawda, cała działka nr [...] (podzielona obecnie na działki o numerach: [...]) znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], bo jest przeznaczona pod pas drogowy, jednak nie jest faktycznie obecnie zajęta pod drogę publiczną. Znajduje się na niej [...]. Zdaniem Starosty zatem, skoro budowa [...], jako pierwotnego celu wywłaszczenia, nie została zrealizowana w terminie, a inwestycja drogi publicznej została dopiero zaprojektowana w planie zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta nie stanowiła przeszkody do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Natomiast, pozostała część objętej wnioskiem nieruchomości wchodziła w skład urządzonej drogi publicznej, to jest ulicy [...], a w związku z tym Starosta [...] odmówił zwrotu działek o numerach: [...], stwierdzając bezwzględną przeszkodę do ich zwrotu, z uwagi na szczególne unormowanie zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Prawo do gruntu zajętego pod drogę publiczną może bowiem przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym, co uniemożliwia zwrot tak zagospodarowanych działek spadkobiercom poprzedniego właściciela. Od decyzji Starosty [...] odwołanie wnieśli: M. K., B. K. i E. G. – w zakresie pkt VI decyzji (odmowa zwrotu projektowanych działek nr [...])) oraz Miasto [...] – w zakresie zwrotu projektowanej działki nr [...]. Wnioskodawcy wnieśli o orzeczenie zwrotu działek o numerach [...], ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie zaś Prezydenta [...], zwracany teren stanowił drogę publiczną powiatową - ulicę [...]. Na wydzielonej działce nr [...] osiągnięto planowane parkingi i zieleń miejską, zatem droga publiczna została już zrealizowana (a nie projektowana). Akcentowano, że działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...], jest częścią [...]. Powyższe stanowiło zatem bezwzględną przeszkodę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, odwołujący się wskazywał, iż rygor z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, piętnujący spóźnione inwestowanie wywłaszczonego gruntu, obowiązuje dopiero od 2004 r. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K., a postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. G. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], wskazując na art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed Starostą toczyło się z pominięciem A. G. jako pełnomocnika E. G. Od momentu złożenia pełnomocnictwa, żadne pismo dotyczące E. G. nie zostało prawidłowo do niej skierowane, gdyż doręczano je bezpośrednio zainteresowanej. Dotyczyło to również zawiadomienia skierowanego w trybie art. 10 k.p.a., a przede wszystkim decyzji organu pierwszej instancji. W ten sposób - w ocenie Wojewody - Starosta pozbawił czynnego udziału w postępowaniu jedną z jego wnioskodawczyń. Ponadto stwierdził, iż nie została w pełni udokumentowana przez jedną z wnioskodawczyń legitymacja do ubiegania się o zwrot nieruchomości, gdyż Starosta przeoczył rozbieżne brzmienie nazwiska B.K. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. mowa była o B.K. a w wniosek o zwrot wniosła m. in. B.K. Okoliczność ta - zdaniem Wojewody - naruszała zasadę prawdy materialnej, co do podmiotowego aspektu sprawy. Kontrolując natomiast sprawę od strony przedmiotowej, organ odwoławczy podniósł że zebrany materiał dowodowy wywołuje wątpliwość, czy całą wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono pod zaniechaną budowę [...]. W komparycji decyzji wywłaszczeniowej powołano bowiem art. 5 ustawy gruntowej z 1958 r., wskazujący na tzw. dowłaszczenie części nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją. Na fakt ten wskazywały również notatki urzędowe, referujące treść rejestru pomiarowego. Wynikało z nich bowiem, iż pod ulicę (a nie pod lokalizację [...]) od początku przeznaczono [...]m2, a nadto dowłaszczono [...] m2. W lokalizacji [...] było zaś [...] m2, których zwrot już orzeczono. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym aspektem w przedmiotowym postępowaniu jest określenie celu wywłaszczenia. Brak zaś akt wywłaszczeniowych z 1979 r. nie pozwala go sprecyzować. Jeżeli bowiem przewidziano inwestycję złożoną, dopuszczającą elementy, czy infrastrukturę, dające się wyraźnie wyodrębnić, konieczne było przestrzenne przyporządkowanie konkretnych przejawów całości. Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej można było bowiem rozumieć szerzej, niż same obiekty kubaturowe. Budowie [...] miała towarzyszyć infrastruktura komunikacyjna i zorganizowana zieleń. Wskazują na to dwie decyzje lokalizacyjne z 1976 r., poprzedzające wywłaszczenie i lokalizację samego [...]. W archiwalnych aktach postępowania zwrotowego z 1991 r. odnotowano, że znaczna część wywłaszczonego terenu projektowana była pod ulicę i zieleń. Z samej decyzji o wywłaszczeniu wynikało również, że część terenu dowłaszczono jako tzw. resztówkę. Niekoniecznie zatem część, o której pozostało aktualnie orzec, też była przeznaczona bezpośrednio pod obiekty [...]. Teza, że całej wywłaszczonej nieruchomości dotyczyły wyłącznie budynki [...] była zbyt automatyczna. Nie korespondowała z już pozyskanymi (choć fragmentarycznymi i pośrednimi) danymi oraz oświadczeniami samych wnioskodawców. Wojewoda podkreślił również, że zapewne nieprzypadkowo tylko [...] m2 przekazano w użytkowanie [...], choć wywłaszczono aż [...]. Zwłaszcza, że decyzję o przekazaniu wydano tuż po wywłaszczeniu (dnia [...] kwietnia 1980 r.) a więc, wątpliwym było, że nieprzydatność aż [...] wywłaszczonego terenu była wynikiem tak nagłej zmiany celu. Można raczej domniemywać – jak kontynuował organ odwoławczy - że część gruntu, którego nie oddano w użytkowanie [...] projektowana była pod zieleń i ulicę albo wręcz dowłaszczona. Założenie o jednolitym celu odjęcia całej wywłaszczonej nieruchomości mogło być nieadekwatne i pochopne, zwłaszcza, iż część wywłaszczonej nieruchomości, przekazana w użytkowanie [...] oraz wnioskowana aktualnie znajdowały się po przeciwnych stronach ulicy [...]. Organ odwoławczy akcentował, że wnioskodawcy przyznali, iż "część gospodarstwa objętą decyzją wywłaszczeniową została przeznaczona pod budowę [...] i do dnia dzisiejszego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", co korespondowało z relacją z rejestru pomiarowego, zebraną na karcie 2 archiwalnych akt zwrotowych i karcie I/18 akt. Wnioskodawcy wyraźnie odgraniczali część przewidzianą pod [...], od reszty gruntu wywłaszczonego w innym celu. Na karcie 59 akt wywodzili, że "pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystano niezgodnie z celem, dla którego została wywłaszczona częściowo pod wybudowanie jezdni ul. [...], a częściowo pod teren o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu", tymczasem jak podkreślali, "istnieje tam [...]". Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wynikało zaś, że pierwotnie planowano odjąć teren o pow. [...] m2, a ostatecznie odjęto [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 1977 r.). Do budowy [...] powoływano decyzję o lokalizacji inwestycji dnia [...] lutego 1974 r., nr [...], którą zastąpiła lokalizacja z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] a jednak nie uchylono decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] o lokalizacji ulicy i zieleni, choć powstały w międzyczasie. Dlatego – zdaniem Wojewody - bezsporne zaniechanie budowy [...] (na [...] m2) niekoniecznie musiało oznaczać zbędność pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, skoro można wątpić, czy cel wywłaszczenia był tu jednolity. Nieprzypadkowo także – jak akcentował Wojewoda - część przeznaczoną pod [...] oddzielono od pozostałej części wywłaszczonego terenu ogrodzeniem wzdłuż ulicy [...] (pismo z dnia [...] kwietnia 1991 r.). Podobnie też decyzję z dnia [...] października 1991 r. nr [...], orzekającą o zbędności nieruchomości na cel budowy [...], wyraźnie ograniczono przestrzennie do [...] m2 terenu. Z tego powodu, zdaniem Wojewody, należy bezspornie ustalić, czy konkretnym celem wywłaszczenia, obecnie wnioskowanej części nieruchomości (aktualnych działek nr [...]) była zieleń, układ komunikacji, czy [...]. Wojewoda, powołując się na treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanął zatem na stanowisku, że koniecznym było wyjaśnienie, w jaki sposób grunt objęty współcześnie zwrotem, zagospodarowano w okresach ustawowych. Jeżeli bowiem realizację celu (np. zieleni) rozpoczęto przed upływem 7 lat, a sfinalizowano przed upływem 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej, to aktualny stan zagospodarowania nieruchomości nie był nieistotny. Ustawodawca wykluczał bowiem tzw. zbędność następczą. Ponadto, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę rozliczenia, gdyż go nie ocenił. Zreferował jedynie ogólną metodologię rozliczeniową a pominął konkretne ustosunkowanie się do operatu. Tymczasem, zwracana część wywłaszczonej nieruchomości zwiększyła swoją wartość, wskutek działań opisanych w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, Wojewoda zwrócił uwagę na celowość wystąpienia do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych, Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] (obecnie [...] celem pozyskania akt wywłaszczeniowych). Jeśli zaś w oparciu o ich zawartość organ pierwszej instancji potwierdzi, że celem wywłaszczenia wnioskowanej części nieruchomości była również budowa [...] albo ustali bezsporny brak realizacji innego celu (np. zieleni, komunikacji), to konieczne będzie wtedy pogłębione odniesienie się do operatu szacunkowego. Jeśli bowiem organ ponownie będzie rozliczał strony stosunku wywłaszczeniowego, to musi przekonująco wyjaśnić, dlaczego uwzględnił dokonane zmiany na zwracanym gruncie i dlaczego wpłynęły one na jego wartość w przyjętym wymiarze. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. B. K., E. G. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dopuszczenie dowodu z odpisu skróconego aktu małżeństwa, wydanego przez USC dla [...] (z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]) na okoliczność zmiany nazwiska przez B. K. (po zawarciu małżeństwa) na B. K. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1024/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz (z urzędu) postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzające uchybienie przez E. G. terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie, zawarte w nie zarzuty, zasługiwały na uwzględnienie. W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody [...], Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 898/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a więc miała charakter kasacyjny. Uchylała ona do ponownego rozpoznania decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że organ odwoławczy dopatrzył się szeregu naruszeń przepisów postępowania, które miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uchylił natomiast decyzję organu odwoławczego, a jednocześnie w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd Wojewody, że w niniejszej sprawie została pozbawiona udziału w postępowaniu wnioskodawczyni – E. G. Ustanowiła ona bowiem w dniu 2 marca 2010 r. swym pełnomocnikiem męża – A. G. (i w tym dniu pełnomocnictwo złożono organowi), a tymczasem Starosta [...] kierował pisma do niej osobiście (pisma: z dnia [...] marca 2010 r., z dnia [...] maja 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r., z dnia [...] czerwca 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. oraz zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin i z dnia [...] czerwca 2011 r. a także samą decyzję). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż pominięcie przez Starostę pełnomocnika K. G. oznacza, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, która uzasadniała wznowienie postępowania, a tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącym kasacyjnie Wojewodą, że zaskarżony wyrok zawierał ocenę prawną niespójną z rozstrzygnięciem. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydana w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości była obarczona wadą kwalifikowaną to – przy takiej ocenie prawnej decyzji organu pierwszej instancji - nie sposób uznać, że kasacyjna decyzja organu odwoławczego czyli decyzja, która eliminowała z obrotu prawnego decyzję wadliwą, naruszała przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się także z Wojewodą, że zawarte w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. zalecenie Sądu pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] skierował odpis decyzji do pełnomocnika K. G., a następnie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie (jeżeli takie zostanie złożone), jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Przepisy procedury administracyjnej nie przewidują bowiem doręczania decyzji stronie w kserokopii czy w odpisie. Decyzje stronie doręcza się zawsze w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ. W przypadku doręczenia pisma, zawierającego decyzję, doniosły prawnie jest przy tym fakt doręczenia jej w formie przewidzianej w art. 39-48 k.p.a., bo z nim są związane określone skutki prawne materialne i procesowe. Tylko więc w przypadku zachowania tych reguł doręczenie decyzji będzie skuteczne. Tym samym, doręczenie odpisu decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi E. G., nie otworzy jej w ten sposób terminu do wniesienia odwołania. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok - jako wewnętrznie sprzeczny – narusza art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10, 32, 40 § 2, art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody podkreślił, że Sąd pierwszej instancji uchylając - z urzędu - postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. G., naruszył art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zakres pojęcia sprawy, użyty w art. 135 p.p.s.a., wymaga ustalenia na potrzeby każdego, indywidualnego przypadku. Obejmuje on te akty prawne, które, poprzedzając zaskarżone orzeczenie, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego, podlegającego rozstrzygnięciu. Stosowanie tego przepisu jest przy tym dopuszczalne pod warunkiem uwzględnienia skargi i tylko wtedy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki, uchylając powyższe postanowienie, wprawdzie uwzględniał skargę, ale rozstrzygniecie to nie było prawidłowe, a ponadto, uchylenie tego prawomocnego (bo niezaskarżonego przez stronę) postanowienia nie było wcale niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Choć Wojewoda stwierdził uchybienie przez E. G. i M. K. terminu do wniesienia odwołania, to jednak nadal pozostawało w obrocie prawnym jeszcze odwołanie wniesione przez ich współuczestniczkę materialną – B. K. Sąd odwoławczy podzielił zaś stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że kwestię tożsamości B. K. z domu K. można było zweryfikować na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że odwołanie wniesione przez tę wnioskodawczynię, Wojewoda rozpoznał. Tożsamość strony pośrednio wynikała też z treści obu postanowień sądowych dotyczących nabycia praw spadkowych po obojgu małżonkach K. Obecnie kwestia ta została wyjaśniona w postępowaniu sądowym. Odnosząc się natomiast do zarzutów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z tym, iż zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu z uwagi na naruszenie przez Sad pierwszej instancji przepisów proceduralnych, to ocena zarzutów materialnoprawnych była, na tym etapie postępowania, przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że – co do zasady - podziela pogląd Sądu Wojewódzkiego, sprowadzający się do stanowiska, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie z drogą związany. Zieleń przydrożna jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają przepisu, analogicznego do art. 24 ust. 1 uchylonej już obecnie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), który stanowił, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W przypadku zatem uzasadnionej prawnie odmowy zwrotu części nieruchomości jest rzeczą w zasadzie obojętną - ze względu na brak podstawy prawnej do występowania z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi – czy odmowa zwrotu nieruchomości następuje w tym wypadku z powodu jej zajęcia przez pas drogi publicznej, czy z powodu niemożności przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bo np. nie była (w tej części) w ogóle objęta decyzją lokalizacyjną. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że Sąd Wojewódzki winien ponownie skontrolować zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. mając na uwadze, że jeżeli decyzja ta uchyla do ponownego rozpoznania, obarczoną wadą kwalifikowaną, decyzję organu pierwszej instancji, to nie jest w tym przypadku istotne, jakie wytyczne (materialnoprawne i procesowe) zawiera uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Jeśli bowiem Sąd uważa, że zalecenia te nie są właściwe, to winien je skorygować w motywach wyroku, wiążąc w ten sposób organy tą oceną prawną. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga B. K., E. G. i M. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] nie narusza prawa. Decyzją tą Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływana w uzasadnieniu wyroku jako "p.p.s.a."), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. była decyzją kasacyjną, tj. uchylającą do ponownego rozpoznania decyzję Starosty [...] z uwagi na okoliczność, iż organ odwoławczy dopatrzył się szeregu naruszeń przepisów postępowania, które miały miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda stwierdził bowiem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z pominięciem pełnomocnika E. G., w osobie A. G. Według organu odwoławczego, świadczy o tym okoliczność, że od momentu złożenia pełnomocnictwa, żadne pismo dotyczące E. G. nie zostało prawidłowo do niej skierowane, gdyż doręczano je bezpośrednio zainteresowanej. Stanowisko Wojewody [...] w powyższym zakresie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. podkreślając, że E. G. w niniejszej sprawie została faktycznie pozbawiona udziału w postępowaniu zwrotowym, ustanowiła ona bowiem już w dniu 2 marca 2010 r. swym pełnomocnikiem męża – A. G., a tymczasem Starosta [...] kierował pisma do niej osobiście (w tym zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin jak i samą decyzję). To zaś wskazuje, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, która uzasadnia wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.), zaś tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Pomimo takiego stanowiska, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji uchylił kasacyjną decyzję organu odwoławczego, powodując tym samym, że wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r. zawierał ocenę prawną niespójną z rozstrzygnięciem. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę ze skargi B. K., E. G. i M. K. na decyzję kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] skargę oddalił. Ponadto, uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił aby Sąd Wojewódzki kontrolując ponownie zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że jeżeli decyzja ta uchyla do ponownego rozpoznania, obarczoną wadą kwalifikowaną, decyzję organu pierwszej instancji, to nie jest w tym przypadku istotne, jakie wytyczne (materialnoprawne i procesowe) zawiera uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Jeśli jednak Sąd uważa, że zalecenia te nie są właściwe, to winien je skorygować w motywach wyroku, wiążąc w ten sposób organy tą oceną prawną. I tak, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody [...] co do braku wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji celu wywłaszczenia nieruchomości, a co za tym idzie wytycznych z tym związanych skierowanych do organu pierwszej instancji. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że na potrzeby budowy [...] został przeznaczony teren o powierzchni ponad [...]. Objęty był on dwoma decyzjami lokalizacyjnymi: z 1976 r., nr [...] i z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] (co wynika jednoznacznie z decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. o przekazaniu terenu w użytkowanie [...]). Natomiast, treść decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] wskazuje, iż przedmiotem wywłaszczenia był grunt o powierzchni [...] przeznaczony pod budowę [...]. Podstawę wywłaszczenia stanowiła ww. decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Ponadto, z pisma Biura Planowania Rozwoju [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działki ew. nr [...]) zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] położona jest w obrębie terenu przeznaczonego pod: zieleń ogólnomiejską i śródosiedlową ([...]) – teren objęty decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] wydaną pod budowę [...], w pozostałej zaś części pod układ komunikacyjny – projektowana ulica [...] (decyzja lokalizacyjna nr [...]). Działka nr [...] położona jest natomiast w obszarze przeznaczonym pod [...]. Bezsporne w sprawie także jest, że inwestycja dotycząca budowy [...] nie została podjęta i nie była realizowana wobec wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnych. Na budowę tego typu obiektów nie było też wydane pozwolenia budowlane, a więc plan realizacyjny nie został zatwierdzony ([...]). Z powyższego zatem wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu brano pod uwagę kilka wariantów inwestycyjnych, jednakże decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1979 r. odejmowała poprzednikowi prawnemu skarżących grunt pod konkretny cel inwestycyjny, to jest pod budowę [...], a który to cel (jak wskazano wyżej) nie został zrealizowany. Sporny teren w latach późniejszych stał bez wątpienia terenem innych, niż budowa [...], działań inwestycyjnych. W szczególności, decyzją z dnia [...] września 1988 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny [...], a decyzją z dnia [...] lutego 1989 r. zezwolono na budowę tego obiektu. Na działkach nr [...] wybudowana została [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parkingi), natomiast działki nr [...] zostały objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], wydanym dla inwestycji polegającej na budowie [...]. W konsekwencji, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Wojewody, należało brać po uwagę zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., a nie inne cele, planowane wcześniej lub realizowane później, do których decyzja wywłaszczeniowa się nie odnosi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji będzie miał także na względzie okoliczność (jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny), że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - dokonanie zwrotu takiej nieruchomości. Co prawda, pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, ale pas drogowy jest integralnie z drogą związany. Zieleń przydrożna jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w przypadku zatem uzasadnionej prawnie odmowy zwrotu części nieruchomości jest rzeczą w zasadzie obojętną - ze względu na brak podstawy prawnej do występowania z ewentualnymi roszczeniami odszkodowawczymi – czy odmowa zwrotu nieruchomości następuje w tym wypadku z powodu jej zajęcia przez pas drogi publicznej, czy z powodu niemożności przyjęcia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bo np. nie była (w tej części) w ogóle objęta decyzją lokalizacyjną. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie istnieje potrzeba przeanalizowania zagospodarowania nieruchomości zielenią, układem komunikacyjnym, które nastąpiło po wywłaszczeniu, gdyż jak trafnie zauważył Wojewoda [...] (a podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny) przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest to, że nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę, nie dostrzegłszy naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę, natomiast skorygował te zalecenia organu odwoławczego, które uznał za niewłaściwe. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 11