I SA/Wa 2761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 20 15 r. sprawy ze skargi D B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...] stwierdzającą, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. W. z dnia [...] września 1953 r., nr [...], odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...], wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i takim samym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. W powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ ustalił następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa w części, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Organ ten wskazał, że organy dekretowe w sposób rażący naruszyły prawo, bowiem odmówiły przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, mimo iż mógł on korzystać z nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana, zgodnie z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 3-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, a rzeczywistym powodem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było uwzględnienie żądania jednostki państwowej – Miejskiego [...]. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż w stosunku do lokali nr [...] i związanych z nimi praw, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bowiem zostały one zbyte na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, poprzedzonych decyzją administracyjną. W stosunku natomiast do lokali nr [...] stwierdzono, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, jednakże organ nie stwierdził ich nieważności, wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły A. M., E. G. i D. B., kwestionując uznanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w stosunku do lokali zbytych na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, poprzedzonego wydaną wcześniej decyzją administracyjną o ich sprzedaży, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Przytaczając treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w ustawowym terminie. Grunt nieruchomości położonej przy ul. [...], w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęty był Ogólnym Planem Zabudowania W., zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Przewidywał on, że nieruchomość ozn. hip. [...] znajdowała się w całości w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3-4 kondygnacyjną. Przy czym odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła nastąpić jedynie wówczas, gdy organ dekretowy uznał, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dotychczasowy właściciel nieruchomości nie mógł realizować funkcji określonej w planie dla danej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana została w 1935 r. 3-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Nie było więc przeszkód w dalszym użytkowaniu nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela K. S. . Organ nadzoru uznał więc, iż nie istniały uzasadnione przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej, a organy dekretowe, wydając decyzje odmowne, rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A. M., E. G. i D. B. Minister podniósł, iż w ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz są to zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, iż decyzja istniała w obrocie prawnym i korzystała z domniemania legalności (uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99. publ. ONSA 20000/3/93; uchwala NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98. publ. ONSA 1999/1/13). W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż lokale nr [...] sprzedano, na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, w wykonaniu decyzji administracyjnych. Pozostałe zaś sprzedane lokale zostały zbyte jedynie na podstawie umów cywilnoprawnych, bez wydania poprzedzających je decyzji administracyjnych. Organ wskazał, że nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, występują wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych, powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie można brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. W związku z powyższym prawidłowe jest twierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w stosunku do lokali nr [...], bowiem zostały one zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, poprzedzonej decyzją administracyjną o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego części gruntu, a zatem skutki odnoszą się do decyzji o sprzedaży, a nie do decyzji dekretowej. Późniejszy obrót lokalami nie ma znaczenia prawnego przy ocenie wywołania skutków prawnych przez decyzje dekretowe. Natomiast ocena, czy decyzja o sprzedaży lokalu wobec zawarcia umowy cywilnoprawnej o jego sprzedaży, wywołała takie nieodwracalne skutki wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. G. i A. M. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1531/13. Skarżące wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenia ją poprzedzającego. Kolejną skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Wa 1532/13, złożyła D. B. Zaskarżyła ona w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzające ją orzeczenie z dnia [...] października 2012 r., wnosząc o ich uchylenie. W skardze stwierdziła, że ww. orzeczenia zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 2 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa, a także art. 107 § 1 kpa. Uzasadniła, że "nieodwracalność skutków prawnych" podlega zawsze badaniu in concreto, tj. z punktu widzenia danej konkretnej decyzji oraz istniejącego stanu prawnego. Natomiast lokal nr [...] - znajdujący się na nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja - wraz z prawami związanymi z tym lokalem, był przedmiotem obrotu prawnego po dokonaniu przez Gminę czynności rozporządzającej nim. Lokal ten został nabyty w dobrej wierze, a nieodwracalne są czynności rozporządzające przedmiotowym lokalem i prawami związanymi z tym lokalem. Orzeczenie nadzorcze narusza zarówno obowiązujące prawa jak też interesy wnioskodawców, bowiem ww. czynności nie są odwracalne, a mimo to organ świadomie tworzy stan, który narusza prawa skarżącej - co wywołuje stan niepewności prawnej. Wskazała ponadto, że decyzja nie określa wyczerpująco i jasno przedmiotu rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargi Minister wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1532/13 Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączył sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 1531/13 i I SA/Wa 1532/13, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1531/13. Po czym zawiesił postępowanie, z uwagi na śmierć uczestnika postępowania. Zostało ono podjęte postanowieniem w dniu 9 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1531/13 a sprawie została nadana nowa sygnatura akt I SA/Wa 2761/14. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Sąd odrzucił skargę E. G. i A. M., w związku z czym do rozpoznania pozostała skarga D. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. r., utrzymująca w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] października 2012 r., wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą materialnoprawną decyzji, której nieważność stwierdzono, był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. (2) Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Prawidłowo organ uznał, iż przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej w trybie nadzoru. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej w W. uzasadniło odmowę przyznania K. S. wnioskowanego prawa własności czasowej koniecznością przejęcia posesji na cele publiczne. Przy czym, z treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1953 r. nie wynika, aby powołane przez organ dekretowy cele publiczne wynikały z zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość ozn. hip. [...] nie była objęta powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony [...] sierpnia 1931 r. Poczynione ustalenia wskazują, że znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] trzykondygnacyjny budynek mieszkalny , oddany do użytku w 1935 r., spełniał wymagania przewidziane w planie z 1931 r. Skoro więc przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była przez poprzedniego właściciela K. S. zgodnie z jej przeznaczeniem zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego prawa własności czasowej. A zatem powody odmowy przyznania własności czasowej podane w orzeczeniach z dnia [...] września 1953 r. oraz [...] stycznia 1954 r., wskazują na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 ust. 2 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prawidłowo zatem Minister uznał, że zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r., jak również orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 roku . Odnosząc się do zarzutu skarżącej D. B. dotyczącego nieodwracalności skutków prawnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie - a taka sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej - to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej jest uprzednio wydana decyzja administracyjna o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntów [...], to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o nie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. ( vide: wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r. sygnatura akt I S.A. 1890/98 - niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r. sygnatura akt OPS 14/99 - ONSA 3/00, poz. 93). Ponieważ zbycie m.in. lokalu mieszkalnego nr [...], którego aktualnym użytkownikiem wieczystym jest D. B. nastąpiło na podstawie aktu notarialnego, poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej w tej kwestii (co jednoznacznie wynika z akt sprawy), prawidłowo organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie w stosunku do ww. lokalu nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Prawidłowe jest stanowisko organu, zgodne również z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w sytuacji, gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej było poprzedzone decyzją administracyjną, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego co, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Słusznie zatem organ uznał, że w części dotyczącej m.in. lokalu nr [...] nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - odróżniając skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja dekretowa od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami. Takie stanowisko organu należy uznać za prawidłowe również w sytuacji, gdy po pierwszej czynności cywilnoprawnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do lokalu, poprzedzonej decyzją administracyjną, miało miejsce kolejne zbycie prawa użytkowania wieczystego do lokalu czy to w formie aktu notarialnego , czy też na podstawie orzeczenia sądu powszechnego. Podsumowując należy uznać, że organy orzekające w sprawie - oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] - słusznie stwierdziły, że kontrolowane orzeczenie oraz utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] stwierdziły, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdziły jego nieważność. Ponadto wnikliwie i wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Na marginesie powyższych rozważań sąd chciałby zwrócić uwagę, że użytkowników wieczystych i właścicieli lokali chroni rękojmia wiary ksiąg wieczystych – co zostało w sposób jednoznaczny potwierdzone uchwałą Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.