I SA/Wa 2762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., nr [...] i stwierdzającej, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez [...] własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Wiceprezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] uchyliła ww. decyzję Wojewody [...] w całości i stwierdziła, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 września 1996 r., sygn. akt I SA/Wa 776/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1990 r. podnosząc, że skarżący nie wykazał zarządu czy też prawa własności do spornego mienia. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1990 r. wystąpił [...], jak następca prawny [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]stwierdził nieważność ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji wystąpił Prezydent Miasta [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych, popartych dowodami, okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż [...] jest następcą prawnym [...], a organem założycielskim był minister. Następnie wskazał, że podlegająca kontroli nadzorczej decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r. została wydana na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Prezydium Rady Narodowej dokumentem, posiadającym znamiona decyzji administracyjnej, z dnia [...] września 1960 r., nr [...] przekazało [...] nieruchomość położoną w [...] w granicach oznaczonych [...] na [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie § 2, 3 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332) oraz w wykonaniu uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r., Nr [...], na mocy której w trybie przepisów ww. rozporządzenia przekazano inwestorom państwowym nieruchomości [...]. Minister przytoczył treść powyższych przepisów i stwierdził, że należy uznać, iż w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawca posiadał prawo zarządu co do spornego mienia, a przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości pozostające w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, dla którego organem założycielskim nie był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego były wykluczone z komunalizacji na podstawie ww. normy prawnej. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy oraz z uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r. nie wynika aby decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r. wchodziła w skład dokumentacji aktowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i była przedmiotem analizy Sądu w sprawie zakończonej powołanym wyrokiem z dnia 4 września 1996 r. W aktach sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I SA 776/95 brak jest ww. decyzji z dnia [...] września 1960 r., jak również uchwały Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. Nr [...]. Przy czym, mając na względzie, iż wskazane dokumenty z roku 1960 miały istotne znaczenie dla stanu faktycznego i prawnego działki nr [...], organ nadzoru uznał, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 4 września 1996 r. nie jest wiążąca w niniejszym postępowaniu. Ustosunkowując się zaś do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzutów dotyczących niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Minister wyjaśnił, iż w prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ nadzoru wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Minister, jako organ nadzorczy nie jest uprawniony do orzeczenia np. w sprawie ewentualnej komunalizacji pozostałej części działki nr [...]. Takie uprawnienie przysługuje zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) wyłączenie właściwemu miejscowo wojewodzie. Ze skargą na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. wystąpił, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na braku ustalenia czy pismo Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r. znak: [...] znajdowało się w materiale dowodowym Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie i było przedmiotem analizy tego organu; b) art. 7 i art. 77 § k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na niezbadaniu czy dokument z [...] września 1960 r. dotyczący gruntu o pow. ca [...] m2, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym [...] poprzez oliterowanie dotyczy tego samego gruntu co decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...] oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka [...] ; c) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r. błędnie uznając, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wydanie tej decyzji nie wyczerpało przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. była błędna co powinno skutkować wydaniem przez organ II instancji decyzji uchylającej ją w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych poprzez rozstrzygnięcie powodujące pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 1994 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez [...] własności nieruchomości położonej [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], co skutkuje niezgodnością stanu faktycznego z rzeczywistym stanem prawnym; b) art. 96 ust.1 pkt 1b ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie (w całości) nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r. dotyczącej gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] mimo że dokument Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] września 1960 r. dotyczy gruntu o pow. ca [...] m2 przedstawionego na szkicu sytuacyjnym Nr [...] poprzez oliterowanie podczas gdy organ wydając zaskarżoną decyzję powinien wydzielić odpowiednio grunt opierając się na opracowaniu geodezyjnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nawet gdyby uznać, iż pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. ma istotny wpływ na postępowanie komunalizacyjne to jego późniejsze dostarczenie przez [...] wyczerpuje ewentualnie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego a nie do postępowania o stwierdzenie nieważności. Wobec czego zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 §1 k.p.a. jest zasadny. Odpowiadając na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1995 r., nr [...], której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, uchylająca decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. i stwierdzająca, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości położonej [...] była przedmiotem weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 1996 r., sygn. akt I SA/Wa 776/95 oddalił skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1990 r. Ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko (czego wyrazem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OPS 6/09 - LEX nr 530338), iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie, Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że ta przeszkoda nie wystąpiła, bowiem [...] zwracając się z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podniósł, iż zmienił się stan faktyczny sprawy skutkujący tym, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa gdyż nie uwzględnia okoliczności, iż na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. przekazano [...] nieruchomość [...] położoną przy [...]. Tym samym, według wnioskodawcy, poprzedniczka prawna [...] legitymowała się tytułem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co z kolei wykluczało jej komunalizację. Sąd zauważa, że wnioskodawca wskazał zatem na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten daje organowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może więc jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, do czego sprowadza się stanowisko wnioskodawcy. Uruchomienie każdego z trybów nadzwyczajnych oparte jest bowiem na innych przesłankach. Innymi słowy, inne zdarzenia (bądź ich brak) umożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.) a inne uchylenia wadliwej decyzji w drodze wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 i art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.). Co więcej, nadzwyczajne tryby zaskarżenia - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że skoro wniosek [...] dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ze względu na pojawienie się nowego dowodu w postaci decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. (co zostało nietrafnie uznane przez organy obu instancji za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności) - to Minister Administracji i Cyfryzacji nieprawidłowo stwierdził w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uznając, że ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą, a organ odwoławczy nietrafnie uznał, że takie postępowanie organu pierwszej instancji było właściwe. W związku z tym, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, a także naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie przeprowadzenie postępowania w kierunku pozwalającym na wyeliminowanie wskazanych powyżej wątpliwości. Z powyższych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 3