I SA/Wa 2763/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. nr KOA/2587/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. S. J. i J. J. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Stan sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] Burmistrz Gminy K.-J. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...] i stwierdził, że przedstawiony projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. - część północna i wschodnia zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K.-J. z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. znak [...] Burmistrz Gminy K.-J. zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości, w ten sposób, że w wyniku podziału wydzielone zostają następujące działki gruntu: nr [...] o pow. 2,1397 ha oraz nr [...] o pow. 0,0456 ha. Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosło Województwo Mazowieckie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Burmistrza Gminy K.-J. z dnia [...] maja 2022 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej, jako: ugn). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Dalej organ wskazał, że podstawowym zagadnieniem przesądzającym o zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości jest zatem zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 93 ust. 4 ugn, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Wydanie postanowienia opiniującego stanowi jeden z etapów podziału nieruchomości, natomiast zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W ocenie Kolegium, art. 98 ust. 1 ugn należy rozumieć w ten sposób, że działki przeznaczone pod drogi można wydzielić na wniosek właściciela w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego co do zasady w innym celu. Wydzielenie działek drogowych następuje niejako przy okazji tego podziału. Wobec tego, w opinii Kolegium, nie jest możliwy podział nieruchomości na wniosek właściciela w celu wydzielenia wyłącznie działki przeznaczonej pod drogę. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również fakt, iż nie można zarządcy drogi pozbawić zupełnie kontroli dotyczącej przejmowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Dopuszczenie możliwości wydzielania w toku podziału wyłącznie działek przeznaczonych w planie miejscowy pod drogi publiczne mogłoby doprowadzić zarządców dróg do niedających się przewidzieć w żaden sposób i nie zaplanowanych w budżecie wydatków na odszkodowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, zdaniem organu, że podstawowym celem wnioskodawców jest uzyskanie odszkodowania w wyniku dokonanego podziału. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu i dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 oraz 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. - część północna i wschodnia zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K.-J. z dnia [...] marca 2007 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., poz. [...]), działka o nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: l.KDGP oraz 4.R.WS dla których zapisy planu brzmią następująco: 4.R.WS: "Przeznaczenie terenu: Tereny przeznaczone na cele gospodarki rolnej i dla retencji wód powierzchniowych". Dla terenów R.WS nie ustala się parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. 1KDGP: "Przeznaczenie terenu: Tereny dróg publicznych, stanowiące fragmenty planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr 724 oraz planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr 721 - przeznacza się do pełnienia funkcji dróg głównych ruchu przyspieszonego." W wyniku projektu podziału wydzielono działkę nr [...]o pow. 2,1397 ha, która stanowi teren przeznaczony pod drogę 1KDGP - fragment planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej. Skarżący wskazali, że Zarząd Województwa Mazowieckiego opiniował ww. plan zagospodarowania przestrzennego. Plan został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie, a więc Zarząd Województwa jest nim związany. Kolegium swoich twierdzeń o tym, że podział nie jest dopuszczalny nie poparło żadnymi przepisami prawa. W ocenie skarżących obie przesłanki wynikające z art. 93 ust. 1 i 2 ugn zostały spełnione, a zgodność podziału z ustaleniami planu został przesądzona w postanowieniu z dnia 24 marca 2022 r., w którym organ pozytywnie zaopiniował przedmiotowy podział. Kwestia późniejszego ustalenia odszkodowania nie może być podstawą odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości. Właściwe organy w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą liczyć się z kosztami nabycia gruntów, które w tych planach przeznaczone są pod drogi publiczne - również w trybie art. 98 ust. 1 ustawy. W tej sprawie należy zwrócić też uwagę, zdaniem skarżących, na to, że w wyniku podziału nie powstaje tylko działka przeznaczona pod drogę publiczną (dz. nr [...]) ale również działka przeznaczona pod tereny rolne (dz. [...]), którą skarżący mogą np. zbyć właścicielom nieruchomości sąsiednich. W związku z powyższym Kolegium błędnie stwierdziło, że podział nieruchomości dokonany jest wyłącznie w celu wydzielenia działki pod drogę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zasady podziału nieruchomości zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dopuszczalność administracyjnego podziału nieruchomości determinują dwie podstawowe przesłanki. Po pierwsze - planowany podział musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo z przepisami odrębnymi, a po drugie - każda nowa działka powstała po podziale winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Aby było możliwe pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału, a następnie zatwierdzenie w formie decyzji projektu podziału przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Jak wskazano, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ugn). Ustanawiając jako podstawową przesłankę dopuszczalności podziału nieruchomości - zgodność propozycji podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca realizuje zasadę harmonii pomiędzy racjonalnym gospodarowaniem terenami, a planowaniem przestrzennym. Zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego stosownie do art. 93 ust. 2 ugn, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podkreślić jednak należy, że prowadzący postępowanie organ winien ustalić wszystkie okoliczności towarzyszące zamierzeniu podziału tj. m.in. ustalić cel podziału i przeznaczenie powstałych w jego wyniku działek. Jak wynika z akt sprawy, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. - część północna i wschodnia zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K.-J. z dnia 1 marca 2007r. (Dz. Urzęd. Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia 6 lipca 2007 r., poz. [...]), działka skarżących o nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: l.KDGP oraz 4.R.WS, dla których zapisy planu brzmią następująco: 4.R.WS: "Przeznaczenie terenu: Tereny przeznaczone na cele gospodarki rolnej i dla retencji wód powierzchniowych". Dla terenów R.WS nie ustala się parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. 1KDGP: "Przeznaczenie terenu: Tereny dróg publicznych, stanowiące fragmenty planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr 724 oraz planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr 721 - przeznacza się do pełnienia funkcji dróg głównych ruchu przyspieszonego." W wyniku podziału wydzielone zostają następujące działki gruntu: nr [...] o pow. 2,1397 ha znajdująca się w całości na terenie oznaczonym symbolem l.KDGP oraz nr [...] o pow. 0,0456 ha znajdująca się w całości na terenie oznaczonym symbolem 4.R.WS. Należy podkreślić, że skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o podział jego nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej. W ocenie Sądu, wydzielenie ww. działek pozwala na zagospodarowanie ich zgodne z celem, na który zostały przeznaczone, co potwierdza postanowienie z dnia 24 marca 2022 r. znak [...], którym Burmistrz Gminy K.-J. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości. Tym niemniej zauważyć należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, a w tym obowiązkowo m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przyjął, że w sytuacji obowiązywania w gminie planu miejscowego przewidywane w nim na przyszłość inwestycje komunikacyjne winny być przygotowywane do realizacji m.in. w ramach jednostkowych postępowań o podział nieruchomości. Następuje to poprzez systematyczne przewłaszczanie gruntów na terenach objętych liniami rozgraniczającymi planowane inwestycje dotyczące dróg publicznych. Tryb i przesłanki procedowania w takim przypadku oraz warunki wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności gruntów przejętych pod drogi określają odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe nie oznacza jednak, że uchwalenie planu kreuje obowiązek organów realizacji postanowień tego planu. Uchwalenie planu miejscowego nie powoduje samoistnie zmian w zakresie zagospodarowania terenu, te dokonują się bowiem wskutek podejmowania działań potencjalnych inwestorów. W ocenie Sądu, rację ma Kolegium wskazując, że w sytuacji gdy plan miejscowy przewiduje na nieruchomości prywatnej przebieg drogi publicznej, to w przypadku podziału dokonywanego na wniosek właściciela tej nieruchomości jednocześnie z podziałem przez niego wnioskowanym, wydziela się jednocześnie (niejako "przy okazji" – jak wyraził się organ) działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ugn tak wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (w zależności od kategorii drogi) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe oznacza, że nieskuteczne musi być wnioskowanie o podział li tylko w celu wydzielania drogi z dotychczasowej działki. Innymi słowy - wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ugn) może nastąpić jedynie w przypadku gdy plan miejscowy przewiduje przebieg drogi przez dzieloną nieruchomość, a właściciel nie wnioskuje o podział nieruchomości wyłącznie w tym celu. Dostrzec też trzeba i wyjaśnić skarżącym, że zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.