I SA/Wa 277/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska Macioch (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi T. w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek T. w G., utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w R. z dnia [...] marca 1949 r. nr [...] dotyczącej wyznaczenia likwidatora i przeznaczenia majątku po rozwiązanym stowarzyszeniu pn. T. w G., a także zwrotu na rzecz działającego obecnie T. w G. przejętych nieruchomości. Decyzja ostateczna została wydana w oparciu o następujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego: Pismem z dnia 7 kwietnia 2005 r. członkowie T. w G. złożyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o zwrot majątku przejętego po przedwojennym T. w G. Wnioskodawcy wskazali, że decyzją z dnia [...] października 2001 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu budynku przez stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydział Społeczno Polityczny w R. z dnia [...] marca 1949 r. z uwagi na ustalenie, że Polskie T. w G. nie jest tożsame z T. przedwojennym. Zasadność tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3241/01 skargę stowarzyszenia na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Obecnie stowarzyszenie zostało reaktywowane i wpisane postanowieniem z dnia 27 stycznia 2005 r. do Krajowego Rejestru Sądowego. W związku z tym członkowie T. wnieśli o zwrot przejętego majątku. Pismem z dnia 13 maja 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych pisma przez określenie precyzyjne żądania, dołączenie pełnego odpisu z KRS, oraz nadesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów takich jak: statut T., decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 1949 r., pełnego odpisu z księgi wieczystej dotyczącego nieruchomości, których właścicielem było zlikwidowane stowarzyszenie i wskazanie adresów aktualnych właścicieli tych nieruchomości. Wobec nieuzupełnienia przez stowarzyszenie braków formalnych ww. wniosku w terminie wskazanym przez organ, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostawił wniosek bez rozpoznania. W dniu 18 listopada 2005 r. do Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo T. w G. podpisane przez S. R., Wiceprezesa T., popierające wniosek z 7 kwietnia 2005 r., zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydział Społeczno - Polityczny w R. z dnia [...] marca 1949 r., decyzji Urzędu Wojewódzkiego w N. z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], a także żądanie zwrotu na rzecz T. w G. nieruchomości stanowiącej działki nr nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że T. z siedzibą w G., wskazując siebie jako kontynuatora działalności przedwojennego T., wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Społeczno-Politycznego w R. z dnia [...] marca 1949 r. nr [...] i zwrot na rzecz T. przejętych w wyniku tej decyzji nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji z dnia [...] marca 1949 r. oraz odmówił zwrotu przejętych nieruchomości na rzecz T. w G. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż obecnie działające T. w G. zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. [...] w K. z dnia 27 stycznia 2005 r. i działa na podstawie statutu z dnia 25 października 2004 r. Jest więc nowym stowarzyszeniem, czego potwierdzeniem jest dokumentacja nadesłana przez Sąd Rejonowy dla K. [...] w K., XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, tj. uchwała nr 1 o założeniu stowarzyszenia podjęta na zebraniu założycielskim w dniu 25 października 2004 r. oraz lista założycieli T. w G. Organ wskazał, że Sąd Rejonowy w K. przesyłając przy piśmie z dnia 30 marca 2006 r. dokumentację dotyczącą nin. sprawy wyjaśnił, iż wniosek o rejestrację stowarzyszenia dotyczył nowego podmiotu i nie zawierał żądania ujawnienia informacji o jego wcześniejszej rejestracji. W ocenie organu fakt przyjęcia przez nowo zarejestrowane stowarzyszenie nazwy stowarzyszenia działającego wcześniej i umieszczenie w statucie informacji, iż "celem stowarzyszenia jest kontynuowanie działalności przedwojennego T. oraz prowadzenie działalności w tym zakresie", nie ma żadnego znaczenia dla kształtowania żądań o charakterze roszczeniowym w sferze administracyjnoprawnej. Okoliczność ta nie świadczy, zdaniem Ministra, o tożsamości zlikwidowanego w przeszłości stowarzyszenia i stowarzyszenia działającego obecnie. Fakt zarejestrowania nowego stowarzyszenia czyni z niego nową osobę prawną, której interes prawny nie może sięgać wstecz do okresu sprzed rejestracji, a oceny tej nie zmienia założenie stowarzyszenia i przynależność do niego osób, które w przeszłości były członkami zlikwidowanego stowarzyszenia. Powyższe powoduje, że zarejestrowane w 2005 r. T. z siedzibą w G. nie jest legitymowane do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przedwojennego T. o tej samej nazwie, a tym samym nie ma legitymacji do zgłoszenia żądań zawartych we wniosku. Decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2006 r. podtrzymując stanowisko o braku legitymacji obecnie działającego T. w G. do występowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej stowarzyszenia działającego przed wojną o tej samej nazwie. T. w G. wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował twierdzenie organu o braku legitymacji skarżącego T. do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego Wydział Społeczno Polityczny w R. z [...] marca 1949 r. Zdaniem skarżącego, prawidłowe rozpoznanie sprawy nie może nastąpić bez zapoznania się z aktami sprawy dotyczącymi tego samego roszczenia, zakończonej wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA 3241/01, którego ustalenia mają znaczenie dla niniejszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku na k. 3 NSA powołał postanowienie Sądu Rejonowego dla K. [...] XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że żaden przepis ustawy nie uniemożliwia Sądowi wpisanie w jakimkolwiek dziale rejestru informacji o fakcie reaktywowania zlikwidowanego stowarzyszenia. W związku z powyższym należy wnioskować, że fakt reaktywacji wynika z treści uchwały podjętej przez komitet założycielski oraz ze zgromadzonego od 1999 r. materiału dowodowego. Skarżący podkreślili, że wobec niekorzystnego dla nich wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowili w celu rozwiania wszelkich wątpliwości wszcząć nową procedurę reaktywacji T. i podjęli w dniu 25 października 2004 r. uchwałę nr 1, z której jednoznacznie wynika, że reaktywują T. działające w latach 1894-1947 rozwiązane decyzją Urzędu Wojewódzkiego Wydział Spraw Społeczno-Politycznych z dnia [...] sierpnia 1947 r. Zdaniem skarżących, obowiązkiem organu było wyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszelkich wątpliwości związanych z ustaleniami, czy w sprawie mamy do czynienia z nowym podmiotem, czy też z reaktywacją dawnego T. W tym celu organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną. Skarżący podkreślili, że dla oceny bytu prawnego reaktywowanego T. decydujące znaczenie ma wola członków stowarzyszenia wyrażona w uchwale a nie to, że we wniosku o rejestrację nie żądano ujawnienia informacji o wcześniejszej rejestracji, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje z tego tytułu ujemnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, z innych jednak przyczyn, niż w niej wskazane. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy orzekając w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej organ administracji nie naruszył norm prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd, wychodząc poza granice skargi, stwierdził naruszenie prawa procesowego skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku T. w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej likwidacji b. T. w G. Należy podkreślić, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w art. 127 § 3 kpa, jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji jest minister albo samorządowe kolegium odwoławcze, a więc organ, od decyzji którego nie przysługuje odwołanie. W sytuacji takiej sprawa jest rozpoznawana ponownie przez ten sam organ z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących odwołań. Pojawia się tu jednak zagadnienie bezstronności orzekania, gdyż w grę wchodzi weryfikacja własnego rozstrzygnięcia. Problem ten był przedmiotem uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), w której przyjęto, iż zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa) trzeba brać pod uwagę przesłanki wyłączenia pracownika przewidziane w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego należy przez "pracownika" rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie na podstawie stosunku pracy, umocowane do wydawania decyzji. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcje organu. W uchwale podkreślono przy tym, że istotą instytucji wyłączenia jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, OTK ZU 2004 nr 7A, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK ZU 2005, nr 11, poz. 134). Stanowisko zaprezentowane w omawianej uchwale przyjęte zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 (Lex nr 235133), którego pierwsza teza brzmi: "W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona jest bowiem osoba piastująca funkcje organu administracji, a nie sam organ administracji". Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Odnosząc zaś powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno pierwszą decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. jak i decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisała ta sama osoba. Nie daje się to pogodzić z podstawową zasadą procesową, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie; nie da się bowiem uniknąć zastrzeżeń co do bezstronności, gdy przedmiotem kontroli jest własna decyzja. Należy mieć na względzie, że instytucja wyłączenia uregulowana w art. 24-27 kpa jest jedną z podstawowych gwarancji realizacji zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, jak również zasady zaufania obywateli do państwa i jego organów. W świetle powyższych ustaleń za uchybiające ww. zasadom określonym w art. 7 i art. 8, a także przepisowi art. 24 § 1 pkt 5 kpa, należy uznać działanie organu polegające na wydaniu w trybie odwoławczym (art. 127 § 3 kpa) decyzji administracyjnej przez tę samą osobę. Trzeba także wziąć pod uwagę, że wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu, kwalifikowane jest w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa jako wada postępowania stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie istotnej wady procesowej zaskarżonej decyzji zwalnia Sąd z oceny istoty sprawy, bowiem dopiero decyzja wydana w prawidłowy sposób będzie mogła być przedmiotem kontroli co do legalności przyjętego w niej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.