I SA/Wa 277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o zwrocie części świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że Burmistrz Miasta i Gminy D. decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzekł o zwrocie kwoty [...] zł z tytułu świadczenia alimentacyjnego na osobę uprawnioną wraz z odsetkami wyliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.J. wnosząc o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) i podkreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] przyznano K.J. świadczenie alimentacyjne na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r. na syna M.J. w kwocie [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] uchylono powyższe świadczenie od dnia 1 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r. oraz od dnia 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzeczono o zwrocie części świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł jako świadczenia nienależnie pobranego za w/w okresy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie bezsporne jest, iż Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. prowadzi postępowanie egzekucyjne w sprawie o świadczenia alimentacyjne na rzecz M.J.. Egzekucja alimentów jest bezskuteczna, co wynika z zaświadczenia Komornika z dnia 15 września 2010 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie jest także bezsporne, że K.J. otrzymała w m-cach marzec, kwiecień, maj oraz sierpień 2009 r. przekazami pocztowymi od D.J. kwotę w łącznej wysokości [...] zł i strona konsekwentnie twierdzi, że przesłane kwoty potraktowała jako zaliczenie na spłatę długów. Organ drugiej instancji wskazał, że przesłanką do żądania zwrotu nienależnego świadczenia jest art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacane w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Kolegium trzykrotnie uchylało decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność uznania przesłanych kwot jako alimentów. W związku z tym, że organ pierwszej instancji postępowania nie uzupełnił, Kolegium wezwało D.J. do złożenia oświadczenia, czy przekazana kwota dotyczyła alimentów na syna, czy też na spłatę długów. W wyjaśnieniu z dnia 8 grudnia 2010 r. D.J. jednoznacznie oświadczył, że przyznana kwota dotyczyła alimentów. Podobna informacja zawarta została w wywiadzie alimentacyjnym z dnia 8 września 2009 r. W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że przekazane kwoty dotyczyły alimentów i w sprawie spełniona została przesłanka wynikająca z art. 23 w związku z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.J. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2011 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił natomiast zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kwota jaką otrzymała skarżąca od dłużnika alimentacyjnego w trakcie pobierania świadczenia alimentacyjnego stanowiła alimenty, a także – będące skutkiem powyższego naruszenia – naruszenie art. 23 ust. 1 powołanej ustawy w związku z art. 7 kpa i 8 kpa, poprzez wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w sytuacji, kiedy brak było przesłanek do wydania orzeczenia tej treści – przez co doszło do nieuprawnionego naruszenia interesu strony oraz naruszyło zaufanie skarżącej do władzy publicznej, - naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i nierzetelna analizę materiału dowodowego – w postaci kserokopii potwierdzeń nadania przekazów pocztowych oraz oświadczenia D.J. z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie tytułu przekazów pocztowych, za pomocą których skarżąca otrzymała łącznie kwotę [...] zł. W uzasadnieniu pisma przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga - choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą - zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej uznały, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego pobrane przez K.J. w okresie od 1 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r. oraz od 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. na syna M.J., były świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) i na mocy art. 23 ust. 1 tej ustawy orzekły o ich zwrocie. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d powołanej ustawy, nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Treść powyższych przepisów jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jasno z nich wynika, że osoba, która pobrała nienależne świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek ich zwrotu. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Powołany przepis przewiduje zatem możliwość zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w razie zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek, w tym między innymi wówczas, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie. W ocenie Sądu decyzja wydana w trybie powyższego przepisu, powinna poprzedzać wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Innymi słowy organ administracji publicznej powinien najpierw wydać decyzję w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, orzec o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, na mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ administracji publicznej powinien bowiem w pierwszej kolejności ustalić (w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy), że dana osoba istotnie pobrała nienależnie świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz wysokość nienależnie pobranego świadczenia. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń powinien orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organy administracji publicznej orzekły o zwrocie części świadczeń z funduszu alimentacyjnego, mimo, że stosowna decyzja, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie została wydana. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem powołanego wyżej art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia ich uchylenie. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Jak wynika z analizy zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które stosownymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] lipca 2010 r. oraz [...] września 2010 r., uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazane decyzje zostały doręczone stronom i weszły do obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ odwoławczy wyraźnie natomiast podkreślił konieczność wydania w pierwszej kolejności decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jak wyżej wskazano stosowna decyzja w trybie powołanego art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. nie została wydana. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. - rozpoznając po raz kolejny sprawę - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu działanie takie stanowi naruszenie powołanego wyżej art. 110 kpa. Skoro bowiem organ odwoławczy uchylając decyzje organu pierwszej instancji uznał, że konieczne jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r., to związał się w ten sposób dokonaną wykładnią przepisów prawa. Utrzymanie następnie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że stosowna decyzja nie została wydana, stanowi zaprzeczenie wcześniejszym decyzjom, które nie zostały usunięte z obrotu prawnego. Zauważyć dodatkowo należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], mocą której orzeczono o "uchyleniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 marca 2009 r. do 31 maja 2009 r. przyznanego na M.J., w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznanego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r." (pkt 1) oraz o "uchyleniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 sierpnia 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. przyznanego na M.J., w kwocie [...] zł miesięcznie, przyznanego na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r." (pkt 2). Przedmiotowa decyzja - zdaniem Sądu - nie stanowi jednakże decyzji, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Decyzja ta nie orzeka bowiem o uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, lecz o "uchyleniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Podkreślić trzeba, że powołana ustawa z dnia 7 września 2007 r. nie przewiduje wskazanego w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. rozstrzygnięcia. Przepis art. 24 ust. 1 tej ustawy nie mówi o "uchyleniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego", lecz o "uchyleniu lub zmianie ostatecznej decyzji". Nie można zatem uznać, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. jest orzeczeniem wydanym w trybie art. 24 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu wskazana decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przy czym zaznaczyć trzeba, że mimo wadliwości powyższej decyzji, Sąd nie mógł usunąć jej z obrotu prawnego stosując art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powołana decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. nie jest bowiem aktem podjętym w granicach sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja ta jest rozstrzygnięciem wydanym w odrębnym postępowaniu, w odrębnej sprawie i nie podlega kontroli Sądu w ramach niniejszego postępowania. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mimo, że jest związane z wynikiem postępowania prowadzonego w trybie art. 24 ust. 1 tej ustawy, to jednak jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wydane zostały z naruszeniem art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 110 kpa, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i wyda rozstrzygnięcie uwzględniając ocenę i wnioski Sądu. Dodatkowo zauważyć należy, że podnoszone przez pełnomocnika skarżącej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń, iż pobrane przez skarżącą świadczenia były świadczeniem nienależnie pobranym, co jak wyżej wskazano nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Kwestie te mogą ewentualnie podlegać ocenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 24 ust. 1 tej ustawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.