I SA/Wa 278/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Monika Nowicka WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i J. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz H. i J. J. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w kwocie [...] zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] wraz z budową niezbędnych obiektów inżynierskich oraz przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz H. J. i J. J. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w kwocie [...] zł. Od decyzji tej odwołanie złożyli H. i J. J., zarzucając zaniżenie wartości działki; w ocenie skarżących rzeczoznawca majątkowy wadliwie oszacował wartość gruntu, bowiem z załączonych do odwołania kserokopii artykułów prasowych wynika, że w tym rejonie ceny nieruchomości są wyższe niż cena wynikająca z operatu szacunkowego; ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz załączenie do akt sprawy wycinków gazet zawierających ceny nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże, zgodnie z art. 6 ust. 3 tej ustawy, w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a. Pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb J., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej uprzednio własność H. i J. J., a następnie pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r. zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 17 kwietnia 2008 r. rozprawy administracyjnej. W rozprawie udział wzięli H. i J. J. oraz biegły - rzeczoznawca majątkowy; w czasie rozprawy zapoznano strony ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego B. R. dla potrzeb niniejszego postępowania odszkodowawczego; H. i J. J. wskazali, iż nie zgadzają się z wartością gruntu, określoną w operacie szacunkowym, a rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją opinię. W kwestii odszkodowania przywołać należy przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: (1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; (2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero brak gruntów o przeznaczeniu drogowym pozwala rzeczoznawcy majątkowemu na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Informacje o takim rynku nieruchomości powinny dotyczyć cen transakcyjnych i cech rynkowych opisujących nieruchomość i obejmować okres nie dłuższy niż dwa lata (standard III.7 - wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, iż w badanym przez niego okresie porównawczym na danym terenie nie odnotowano transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi (str. 8 operatu), w związku z czym wyceny dokonano stosownie do § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca na str. 4 opracowania wskazał, iż wyceniana działka wraz z innymi gruntami przyległymi leży na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem przeznaczenie tej nieruchomości, stosownie do art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określone zostało w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W., zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z tym dokumentem, obszar ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługi (symbol planu MN/MR/U). Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy tej metodzie do porównania należy przyjąć z rynku lokalnego nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zwarcia transakcji jak i cechy tych nieruchomości. Jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzujące się w szczególności podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Następnie rzeczoznawca majątkowy dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych, położonych na terenie miejscowości J. i S., przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową i usługi. Analiza objęła transakcje z lat 2007-2008. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami. Zdaniem Ministra Infrastruktury, po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2008 r. należy stwierdzić, iż odpowiada on wymogom określonym w ww. przepisach. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości rolnej jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym zaniżaniu wartości nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279, dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jak już wskazano powyżej organ przeprowadził rozprawę administracyjną w obecności biegłego rzeczoznawcy majątkowego, natomiast skarżący nie skorzystali z przysługującego im prawa zaskarżenia operatu szacunkowego. Przedstawione przez skarżących artykuły prasowe dotyczące cen nieruchomości nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ to rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, a poza tym wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego w oparciu o transakcje sprzedaży zawarte w formie aktu notarialnego, a nie na podstawie ogłoszeń (ofert) prasowych. Ponadto trudno jest, na podstawie załączonych artykułów prasowych, ustosunkować się co do wszystkich cech zamieszczonych tam nieruchomości i porównać je z cechami nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W związku z tym Minister Infrastruktury pismem z dnia 26 listopada 2008 r. wystąpił do inwestora o udzielenie informacji, czy nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. została oddana do dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana do dyspozycji inwestora przy przekazaniu placu budowy w dniu [...] lipca 2008 r., co potwierdzili również H. i J. J. w pismach z dnia 10 grudnia 2008 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje przepis art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i J. J.; zarzucając (1) naruszenie prawa materialnego przez nie zastosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. uznanie, że należne odszkodowanie wynosi równowartość wartości nieruchomości, gdy z ww. artykułu wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, (2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez: ograniczenie się organu do oparcia postępowania jedynie o wyciąg z operatu szacunkowego ([...]) sporządzony dnia [...] marca 2008 r., który zawiera istotne błędy wpływające na wynik sprawy, (-) uznaniu ww. dokumentu za wiarygodny pomimo tego, że wzięto do porównania nieaktualne dane, (-) wydanie decyzji, która w praktyce nie jest wykonalna, gdyż nie wskazano, w jakiej wysokości przysługuje odszkodowanie dla poprzednich właścicieli - skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. 3. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz H. i J. J. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej w gminie W., obręb J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w kwocie [...] zł. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. 4. Decyzja przyznająca H. i J. J. odszkodowanie została wydana na podstawie, m. in. art. 12 ust. 4 i 5, art. 18 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zgodnie z którymi wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych; rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). 5. Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, który po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził, iż odpowiada on wymogom określonym w ww. przepisach, a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym zaniżaniu wartości nieruchomości. Również nie przedstawienie przez stronę alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego nie daje żadnych podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Skarżący mieli możliwość zgłoszenia wniosku o powołanie innego biegłego, z którego to uprawnienia nie skorzystali. Mogli również przedłożyć operat sporządzony na ich zlecenie. Takie operaty nie zostały złożone, zatem podstawą do wydania decyzji był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu. Operat ten został sporządzony prawidłowo, odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach, a rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych. 6. Nie mają racji skarżący zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, ponieważ, jak wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja, nie zostały wywłaszczone lecz stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, a wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o wskazane wyżej przepisy, precyzyjnie określające w jaki sposób następuje ustalenie odszkodowania, i żaden z przepisów, które miały zastosowanie w sprawie nie został naruszony. I nie można tutaj uznać, że organ powinien był zastosować art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast przepisów szczególnych - ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - mających bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, a które zostały zastosowane. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skarżących, ponieważ stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, i żadne przepisy w tym zakresie nie zostały naruszone. Organ wskazał kwotę należnego skarżącym odszkodowania. Przyznał je obojgu małżonkom, którzy, jak wynika z księgi wieczystej byli współwłaścicielami na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.