I SA/Wa 278/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Prezydenta [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. Minister Finansów (poprzednik prawny Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...]. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego [...] w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r. był [...] jako spadkobierca [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rola decyzji wydawanej w trybie art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Dlatego powołana decyzja może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym ewentualne zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. Organ wskazał następnie, że ustalając stan faktyczny oraz prawny niniejszej sprawy obowiązany jest do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 1968 r., tj. zbadania czy dana nieruchomość lub prawo podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. W szczególności organ ma obowiązek zbadania czy: 1) prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych było przedmiotem nacjonalizacji lub innego przejścia na rzecz Skarbu Państwa, 2) czy prawo własności do danej nieruchomości lub uprawnienia wynikające z wieczystego użytkowania lub z ograniczonych praw rzeczowych były ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego lub zagranicznych osób prawnych oraz 3) czy spełnione zostały inne warunki wynikające z właściwej umowy międzynarodowej znajdującej zastosowanie w danej sprawie (o ile umowa takie warunki przewiduje). Odnosząc się do pierwszej przesłanki Minister ustalił, że z roszczeniem o odszkodowanie za utratę udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Regulowania Roszczeń Zagranicznych (dalej jako "Komisja") [...] (dowód: wniosek nr [...] oraz decyzja Komisji nr [...]). Osoba ta ostatecznie spełniła warunki formalne dotyczące wniosków, w tym wykazała tytuł prawny przysługujący jej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe potwierdziło wydanie przez Komisję decyzji Komisji nr [...] z [...] września1965 r., zarejestrowanej jako decyzja ostateczna z [...] października 1965 r. - przyznającej odszkodowanie. Komisja stwierdziła, że udział w przedmiotowej nieruchomości został przejęty przez rząd Polski 1 stycznia 1956 r. (dowód: treść ww. decyzji nr [...]) i z tego tytułu przyznała odszkodowanie [...] (obywatel Stanów Zjednoczonych Ameryki). Tymi ustaleniami Komisji Minister jest związany. Przejęcie przez Skarb Państwa mienia obywateli państw będących sygnatariuszami układów odszkodowawczych następowało ex lege z dniem wejścia w życie aktów prawnych wymienionych w art. II układu zawartego 16 lipca 1960 r. pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, dalej jako "Układ" - w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 34 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich - dnia 1 stycznia 1956 r. W związku z powyższym Minister wskazał, że utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie tego dekretu stanowiła tytuł objęty art. II lit. a Układu. Implikacją tego jest, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości (udział) podlegało przejściu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartej przed ogłoszeniem ustawy z 9 kwietnia 1968 r., tj. na podstawie ww. Układu. Organ wskazał następnie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte mienie zostało przyznane. Wobec powyższego obowiązkiem Ministra jest jedynie stwierdzenie faktu zastosowania postanowień Układu do prawa własności nieruchomości wskazanej w ww. decyzji władz amerykańskich oraz do odpowiedniego określenia tego prawa przy wydaniu decyzji. Oznacza to spełnienie pierwszej przesłanki wskazanej w ustawie. Odnosząc się do drugiej przesłanki Minister stwierdził, że prawo własności ww. nieruchomości było ustanowione na rzecz obywatela państwa obcego, tj. [...]. Przy tym fakt posiadania obywatelstwa Stanów Zjednoczonych Ameryki przez tę osobę fizyczną, w drodze naturalizacji od dnia [...] lutego 1944 r. został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania (dowód: treść decyzji Komisji nr [...]) prowadzonego na podstawie ww. umowy międzynarodowej zakończonego wydaniem decyzji uznającej roszczenia dawnego współwłaściciela. Oznacza to stwierdzenie przez organy władzy Stanów Zjednoczonych Ameryki zgodności roszczenia z postanowieniami Układu, w tym posiadanie obywatelstwa przez [...] w dniu wejścia w życie Układu oraz w dniu utraty mienia. Organ przywołał treść art. 1 Układu i podniósł, że objęcie majątku układem indemnizacyjnym oznacza po jego stronie obowiązek wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa, która może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Minister podkreślił, że nie posiada narzędzi prawnych pozwalających na ocenę ustaleń podjętych przez Komisję, bowiem jest związany orzeczeniem Komisji. To bowiem na organie państwa obcego spoczywał obowiązek gromadzenia odpowiednich wniosków, dokonywania ich odpowiedniej oceny, zarówno pod względem formalnym, jak i prawnym oraz zakończenie takiego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu. Decydujące znaczenie ma zatem fakt, czy to państwo obce uznało osobę zgłaszającą w trybie Układu roszczenia za swojego obywatela oraz przyznało mu odszkodowanie. Organ dodał, że wskazywane przez Prezydenta [...] orzeczenia sadów powszechnych zapadły w zupełnie innych stanach prawnych, niż występujący aktualnie. Wydając wówczas swoje orzeczenia sądy powszechne nie mogły brać pod uwagę bowiem ani decyzji Komisji nr [...], ani - przede wszystkim - niniejszej decyzji Ministra, abstrahując już od faktu, że zostały one wydane w zupełnie innych realiach prawno-ustrojowych. Organ dodał, że z zebranej dokumentacji wynika, że organ amerykański przeprowadził szczegółowe dochodzenie mające na celu ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych. Postępowanie przed Komisją zakończyło się wydaniem decyzji uznającej roszczenie [...] i przyznaniem odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] w prawie własności do ww. nieruchomości. Wydając decyzję nr [...] przedstawiciele Komisji nie mieli zatem wątpliwości co do legitymowania się przez ww. osobę tytułem prawa własności do utraconej nieruchomości, jak również posiadania przez tę osobę obywatelstwa amerykańskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej złożył Skarb Państwa – Prezydent [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej poprzez zastosowane przez organ administracji publicznej jako podstawy normatywnej decyzji przepisów prawa materialnego, które nie powinny mieć zastosowania, 2) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę istotnego w sprawie materiału dowodowego, 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, uznając za udowodnione przesłanki ustawowe, co do których zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia o przejściu udziału we własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, 4) art. 1 ustawy z 9 kwietnia 1968 roku w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez wydanie decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w sytuacji braku spełnienia przesłanki rozstrzygnięcia w oparciu o powyższą podstawę prawną Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Prezydent opisał stan prawny nieruchomości w chwili wybuchu drugiej wojny światowej i wskazał, że według polskiego porządku prawnego nieruchomość nigdy nie była własnością obywatela amerykańskiego. Zatem niezależnie od przyznania za nią odszkodowania przez Komisję nie jest ona objęta zakresem przedmiotowym ustawy z 9 kwietnia 1968 r. z powodu niespełnienia przesłanek ustawowych. Ponadto, Państwo Polskie nie przejęło w żadnym trybie prawa własności nieruchomości przy ul. [...], a w szczególności nie przejęło w drodze dekretu z 8 marca 1946 r., czyli jako majątku opuszczonego. Zdaniem skarżącego, istnienie decyzji Komisji nie konwaliduje braku nieruchomości obywatela amerykańskiego ani braku nieruchomości objętej polskim ustawodawstwem nacjonalizującym i pokrewnym. Istnienie tej decyzji nie spełnia warunków ustawy i nie może kształtować postępowania Ministra. Organ prowadzący postępowanie nie posiada podstaw prawnych, aby uznawać decyzję Komisji za akt prawny wyższego rzędu niż sama ustawa z 9 kwietnia 1968 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów. Pismem procesowym z [...] sierpnia 2021 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej o stwierdzeniu przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego [...] w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., był [...], jako spadkobierca [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 9 kwietnia 1968 r.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, jej przepisy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy tj. przed dniem 17 kwietnia 1968 r. (art. 5 ust. 1). W niniejszej sprawie zawarcie umowy międzynarodowej nastąpiło przed ogłoszeniem ustawy. W dniu 16 lipca 1960 r. zawarto bowiem w Waszyngtonie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, dalej zwany "układem". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, że ww. układ jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2, i 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Trafnej oceny charakteru i skutków stosowania powyższego układu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w składzie siedmiu sędziów z 17 maja 1999 r. sygn. OSA 2/98 (ONSA 1999/4/110) wyjaśniając, że wymieniony układ jest umową międzynarodową, która stanowiła podstawę do zaspokojenia roszczeń obywateli amerykańskich z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia, praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia. Wspomniany układ nie był natomiast podstawą do przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Taką podstawę stanowią przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny układ przyznawał, regulował i zaspokajał samoistnie prawo do odszkodowania dla obywateli Stanów Zjednoczonych niezależnie od tego, jak uprawnienia osób, których mienie zostało przejęte przez państwo, było uregulowane w ustawodawstwie polskim. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie i czy odszkodowanie to otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości prawa przejętych przez Państwo Polskie. Sąd w składzie orzekającym ten pogląd i zaprezentowaną w ww. wyroku argumentację podziela. Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał, że przesłanki określone w art. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. zostały spełnione. Organ ustalił, że z roszczeniem o odszkodowanie za utratę udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Komisji Stanów Zjednoczonych ds. Regulowania Roszczeń Zagranicznych (dalej jako "Komisja") [...] (wniosek nr [...] z [...] marca 1962 r.). Zdaniem Ministra, osoba ta ostatecznie spełniła warunki formalne dotyczące wniosków, w tym wykazała tytuł prawny przysługujący jej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co potwierdziło wydanie przez Komisję decyzji z [...] września 1965 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania, zarejestrowanej jako decyzja ostateczna [...] października 1965 r. W ww. decyzji stwierdzono również, że udział w przedmiotowej nieruchomości został przejęty przez Rząd Polski dnia 1 stycznia 1956 r. i z tego tytułu przyznano odszkodowanie [...], obywatelowi Stanów Zjednoczonych Ameryki. Powyższe stanowisko organu kwestionuje skarżący podnosząc, że według polskiego porządku prawnego przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była własnością obywatela amerykańskiego. Ponadto, Państwo Polskie nie przejęło w żadnym trybie prawa własności nieruchomości, a w szczególności w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. jako majątku opuszczonego i poniemieckiego. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że układ z 16 lipca 1960 r. wraz z załącznikiem oraz protokół z 29 listopada 1960 r. sporządzony do tego układu nakładały na stronę amerykańską i polską określone prawa i obowiązki. Sąd podziela stanowisko Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, że na podstawie tych dokumentów to strona amerykańska była uprawniona do stwierdzenia, czy i komu, w jakiej wysokości i za co należne było odszkodowanie na podstawie układu. Jak wynika z decyzji Komisji z [...] września 1965 r., nr [...], organ ten uznał, że [...] wykazał tytuł prawny przysługujący mu do przedmiotowej nieruchomości, a także, że udział w przedmiotowej nieruchomości został przejęty przez Rząd Polski dnia 1 stycznia 1956 r. Podkreślić trzeba, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń Komisji i dokonywania samodzielnych ustaleń sprzecznych z tymi ustaleniami. Innymi słowy, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do badania przez Ministra, przed wydaniem decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie układu, kwestii ostatecznie ustalonych już przez właściwe organy amerykańskie. Zarówno decyzja Komisji jak i oświadczenie osoby zgłaszającej roszczenie zostały przygotowane na gruncie przepisów prawa amerykańskiego i musiały spełniać wymogi tego prawa. Natomiast całość podnoszonych przez skarżącego zarzutów ma swoje źródło w przepisach prawa polskiego, które nie miały zastosowania przy wydawaniu decyzji przez Komisję. Zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji organu o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się wyłącznie do kwestii ustalenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Po ustaleniu, że przesłanki te zostały spełnione Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej obowiązany jest do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności (udziału) spornej nieruchomości. Decyzja ta jest podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako współwłaściciela określonych nieruchomości. Jeżeli w wyniku wydania tej decyzji powstałby spór co do prawa własności tej nieruchomości to uprawnionym do jego rozstrzygnięcia w świetle prawa polskiego jest sąd powszechny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1466/05). Obecnie bowiem uporządkowanie wpisów w księgach wieczystych odnośnie prawa własności części przedmiotowej nieruchomości pozostaje wyłącznie w kompetencji sądów powszechnych. Podsumowując Sąd uznał, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej dokonał prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przyjmując, że decyzja organu (o przyznaniu odszkodowaniu wydana przez Komisję Stanów Zjednoczonych ds. Regulowania Roszczeń Zagranicznych) stanowiła wystarczającą podstawę do wydania przez Ministra deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Prawidłowo zatem w realiach niniejszej sprawy organ zastosował art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Ustalony w prawidłowo przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu stan faktyczny sprawy znajduje pełne odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z podanych wyżej przyczyn za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w sentencji.