I SA/Wa 2784/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., działając m.in. na podstawie art. 1, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 7 ust. 6a oraz art. 21 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", w punkcie 1 ustalił roczną opłatę przekształceniową w wysokości [...] zł w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; w punkcie 2 ustalił okres wnoszenia powyższej opłaty na 33 lata, licząc od dnia przekształcenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]", reprezentowana przez adwokata, kwestionując zastosowaną przez organ I instancji stawkę procentową służącą ustaleniu wymiaru opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. w całości i orzekło o ustaleniu opłaty rocznej przekształceniowej w wysokości [...] zł, tj. przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 1%, oraz ustaliło, że opłata w powyższej wysokości powinna być wnoszona przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 21 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) przez błędne ustalenie, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zmiany stawki procentowej z 1% na 3% i wyliczenia w oparciu o zmienioną stawkę procentową opłaty przekształceniowej, mimo tego, że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu a więc organ (Prezydent [...]) zobowiązany był do ustalenia właściwej stawki procentowej stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 73 ust. 1 i ust. 2d ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich zastosowanie w analizowanej sprawie, mimo że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawarł odesłanie do odpowiedniego stosowania jedynie art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie przewidział możliwości stosowania ust. 1 i ust. 2d tego przepisu; 3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 164 ust. 1 oraz w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez pozbawienie gminy – Miasta [...] możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym skarżoną decyzją, mimo że przedmiotem decyzji było ustalenie opłaty przekształceniowej oraz okresu wnoszenia tej opłaty, a więc ustalenie wysokości i zasad otrzymania przez gminę – Miasto [...] rekompensaty (ekwiwalentu) za utracone na mocy ustawy prawo własności nieruchomości, które podlega ochronie na podstawie Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację do wniesienia skargi posiada również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (za: B. D., A. K., M. N., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. II. Lex/el 2021). W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a więc interes prawny we wniesieniu skargi, to nie to samo co interes prawny wynikający z oddziaływania norm prawa administracyjnego na określoną sferę aktywności jednostki (patrz: M. M., Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynikająca z ustaw szczególnych, ZNSA 2015, nr 6, s. 17-41). W świetle powyższego, Sąd uznał, że istotnego znaczenia w niniejszej sprawie nabiera kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez Miasto [...], którego Prezydent wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji. W tym zakresie należy zauważyć, że problem legitymacji skargowej organu administracji, który orzekał w sprawie, doczekał się szeregu wypowiedzi orzecznictwa. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (opubl. OTK-A 2009/9/139) Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania." W tym kierunku zmierzają wypowiedzi sądów administracyjnych, pośród których szczególnego znaczenia nabiera uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. nr 4, poz. 54), która została podjęta wobec ujawnionego na tle relacji między ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, problemu, czy konieczne jest - w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego - przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji - skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej obszerne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Przyjął w konsekwencji tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W świetle art. 269 p.p.s.a. powyższa uchwała wyposażona jest w ogólną moc wiążącą, a zatem w zakresie objętym jej wykładnią wiąże sądy administracyjne. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko przyjęte w powołanej wyżej uchwale znajduje zastosowanie na tle analogicznych spraw, w których występuje problem pozycji, jaką może - w zależności od etapu załatwiania sprawy - zajmować jednostka samorządu terytorialnego: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania. W postanowieniach z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21 oraz z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Odwołując się zatem do argumentacji zawartej w tej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji co do odrzucenia skargi organu gminy na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, w której organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji w sprawie ustalenia wymiaru rocznej opłaty przekształceniowej. Stanowisko to, jako utrwalone, zostało następnie przyjęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1698/21, CBOSA. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że Prezydent Miasta [...] jako organ wykonawczy Miasta, wydał decyzję w pierwszej instancji ustalając wymiar rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, od której to decyzji odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaś tę decyzję i ustaliło inny wymiar opłaty przekształceniowej. Na tę właśnie decyzję Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta, złożyło skargę do tutejszego Sądu. Wobec tego nie sposób pominąć, że decyzję w pierwszej instancji wydał ten sam organ, który następnie wystąpił ze skargą na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Oznacza to, że Miasto [...], którego Prezydent orzekał jako organ pierwszej instancji nie ma legitymacji do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydaną w tej sprawie. Z tych względów Sąd uznał skargę za niedopuszczalną z innych przyczyn, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 pow. ustawy.