I SA/Wa 2786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Tadeusz Nowak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] znak: [...] stwierdził, iż nieruchomość położona w mieście [...] w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod drogę publiczną gminną ul. [...], będąca w dniu [...] własnością M.S. znajdująca się w tej dacie we władaniu gminy [...], stała się z mocy prawa z dniem [...] własnością tej gminy. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła M.S., która podniosła w odwołaniu, iż nie zgadza się, aby jej nieruchomość została odebrana bez należnego odszkodowania. Ponadto zakwestionowała władztwo publicznoprawne sprawowane przez gminę na działce objętej decyzją. Wskazała, że nawierzchnię tej ulicy wyrównali sami mieszkańcy z własnych środków, instalacja gazowa była instalowana z ich środków, a chodniki przy posesjach układali na własny koszt. Odwołująca podniosła również, że na drodze nie było żadnych rowów odwadniających. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i odmówił potwierdzenia nabycia przez Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zdaniem Ministra przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu [...] prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazał, że jedną z przesłanek zastosowania art. 73 ust.1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zajęcie danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia [...] do definicji pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2013. poz. 260 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Minister podkreślił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu [...] bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie kwestia władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością nie została udowodniona. Z akt sprawy nie wynika bowiem, od kiedy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu podmiotu publicznego, a ponadto brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie czynności zarządczych, wskazanych w oświadczeniu Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] (utrzymanie porządku, stanu technicznego jezdni i organizacja ruchu poprzez poziome i pionowe oznakowanie). Wobec podważenia przez właścicielkę nieruchomości władania publicznoprawnego działką nr [...] niewystarczające jest w tym względzie również oświadczenie wydane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...], w którym wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] była we władaniu Gminy [...]. Nie odwołuje się ono bowiem do jakichkolwiek dokumentów czy innych dowodów, które pozwoliłyby na weryfikację zawartego w nim stwierdzenia. Wskazać należy, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów, potwierdzających treść złożonego oświadczenia, bądź protokołu z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich na temat sprawowanego władztwa na dzień [...]. Mimo przeprowadzenia w tym zakresie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego (por. pismo Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] znak:[...]), wnioskodawca nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, choćby pośrednich, potwierdzających tezę zawartą w ww. oświadczeniu. Należy podkreślić, iż fakt władztwa publicznoprawnego w stosunku do ww. gruntu zakwestionowała również właścicielka przedmiotowej nieruchomości w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] wskazało ona, iż na przedmiotowej działce został wybudowany gazociąg sfinansowany z jej środków własnych, na dowód czego przedstawiła zestawienie udziałów w kosztach budowy przedmiotowego gazociągu dla poszczególnych właścicieli działek. Ponadto podniosła, iż na własny koszt położyła chodnik wzdłuż swojej posesji. W świetle akt przedmiotowej sprawy nie można więc przyjąć, aby wnioskodawca udowodnił, iż przedmiotowa działka pozostawała w dniu [...] we władaniu podmiotu publicznoprawnego. Podkreślić również należy, iż przepis art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, dlatego też powinien być stosowany ściśle, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek w nim wymienionych nie może opierać się w żadnym względzie na domniemaniu. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w [...] (obr.[...]) oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta w dniu [...] pod drogę gminną p/n ul. [...], stała się z mocy prawa z dniem [...] własnością Gminy [...], skargę złożyło Miasto [...] reprezentowane przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że fakt pozostawania ul. [...], a tym samym działki nr [...] (obr.[...]) we władaniu podmiotu publiczno-prawnego, potwierdza, między innymi, podjęcie przez Radę Narodową w [...] w dniu [...] uchwały nr [...] w sprawie nadania nazw nowym ulicom w [...] (skarżący załączył kopię uzasadnienia oraz załącznika nr [...] do uchwały). Dokumentem bezsprzecznie potwierdzające władztwo w niniejszej sprawie jest "Protokół ogłoszenia stanu władania", którego spisywanie zakończono w dniu [...] wykonany w ramach prac geodezyjnych, związanych z modernizacją ewidencji gruntów m. [...] obręb [...]. Kolejnym argumentem świadczącym o spełnieniu przesłanek, będących podstawą zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] wydana na wniosek byłych właścicieli, stwierdzająca, iż działka nr [...] (obr. [...]) jako zajęta w dniu [...] pod drogę publiczną pn. ul. [...] stała się z dniem [...] własnością Gminy [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż działka [...] leży w pasie drogowym ul. [...] w pobliżu działki [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania, rozdziela je tylko działka nr [...] (w załączeniu wydruk z ortofotomapy, dostępnej na G. [...]. Z powyższego wynika, że sposób zagospodarowania i władania powyższymi działkami jest jednakowy i był jednakowy w dniu [...], zatem jeżeli w stosunku do działki nr [...] istniały przesłanki dające podstawę do wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 powołanej ustawy, wydaje się oczywistym, że w przypadku działki nr [...] stanowisko powinno być podobne. Mając na uwadze, że postępowanie prowadzone było na wniosek stron (byłych właścicieli), jak również fakt, że nie złożyli oni odwołania od tej decyzji, wynika, że potwierdzili władanie przez Gminę [...] ul. [...] w pasie której leży również działka nr [...]. Władztwo potwierdza również fakt, iż ul. [...] została objęta wykonanym przez Urząd Miasta w [...] w czerwcu [...] "Wstępnym raportem o stanie dróg" jako droga gruntowa wymagająca działalności inwestycyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżące Miasto [...] domagało się potwierdzenia, że działka [...] o pow. [...] ha, zajęta pod drogę publiczną gminną ul. [...] będąca w dniu [...] własnością M. S, znajdująca się w tej dacie we władaniu gminy [...], stała się z mocy prawa z dniem [...] własnością tej Gminy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Niespełnienie jednej z wymienionych przesłanek wyklucza uwłaszczenie w powołanym trybie. Istotą nabycia na podstawie art. 73 ww. ustawy, jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, polega na przeniesieniu z dniem 1 stycznia 1999 r. tytułu własności do nieruchomości lub jej części zajętej pod drogę publiczną z właściciela lub współwłaścicieli tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. na odpowiedni podmiot publicznoprawny, zależnie od kategorii drogi. Z tego względu niezbędne jest ustalenie faktycznego zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod pas drogi publicznej oraz stanu prawnego nieruchomości. Podstawą prawną zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1987 r. Nr 12 poz. 149. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca część działki hip. Nr [...] o pow. [...] ha, w dniu [...] jest własnością M. S. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...] sprostowanego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sygn. akt [...], co potwierdzały wpisy w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Z ustalonego stanu prawnego wynika, że nieruchomość w dniu [...] nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Podstawą ustalenia zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] przez organ pierwszej instancji było oświadczenie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] z którego wynika, że w określonej przez ustawę dacie Gmina [...] sprawowała władztwo faktyczne nad ww. nieruchomością, wykonując swoje obowiązki wymienione w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynikające z art. 23 tej ustawy obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r., polegające miedzy innymi na utrzymaniu drogi w należytym stanie technicznym oraz jej oznakowaniu. Z akt sprawy nie wynika jednak, od kiedy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu podmiotu publicznego, a ponadto brak jest dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie czynności zarządczych wskazanych w oświadczeniu Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] (utrzymanie porządku, stanu technicznego jezdni i organizacja ruchu poprzez poziome i pionowe oznakowanie). Mimo przeprowadzenia w tym zakresie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, choćby pośrednich, potwierdzających tezę zawartą ww. oświadczeniu. Należy podkreślić, iż fakt władztwa publicznoprawnego w stosunku do ww. gruntu zakwestionowała również właścicielka przedmiotowej nieruchomości M.S., która wskazała, iż na przedmiotowej działce został wybudowany gazociąg sfinansowany z jej środków własnych na dowód czego przedstawiła zestawienie udziałów w kosztach budowy przedmiotowego gazociągu dla poszczególnych właścicieli działek. Ponadto podniosła, iż na własny koszt położyła chodnik wzdłuż swojej posesji. Zadaniem i obowiązkiem organu, w tym również organu odwoławczego, jest realizacja zasadę prawdy obiektywnej. Na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W świetle akt przedmiotowej sprawy organ nie mógł przyjąć, że w sprawie niniejszej udowodniona została przesłanka władania przez podmiot publicznoprawny przedmiotową działka w dniu [...]. Zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). Biorąc pod uwagę, że przepis art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, to nie może on być stosowany w sposób rozszerzający, czyli w sposób uprawdopodobniający określoną tezę. Organ, ustalając fakt władania określoną nieruchomością w dniu [...] nie może tego faktu domniemywać, ale musi ten fakt jednoznacznie ustalić. Zatem w przypadku, gdy choć jeden z warunków wymienionych w tym przepisie nie został w sposób ewidentny spełniony, przepis ten nie znajduje zastosowania. Odnosząc się natomiast do załączonych do skargi dowodów należy wskazać, iż nie potwierdzają one stanowiska skarżącego, jakoby ul. [...] pozostawała w dniu [...] we władaniu publicznoprawnym. Za dowód taki nie może być bowiem uznana uchwała nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazw nowym ulicom, jak również raport wstępny o stanie dróg z czerwca [...], który zawierał jedynie dane o stanie technicznym dróg w [...]. Ponadto w raporcie tym wskazano jedynie, iż odcinek ul. [...] o długości [...] m wymagał działalności inwestycyjnej. Za dowód potwierdzający władanie nie może być również uznana umowa nr [...] zawarta w dniu [...] na prowadzenie akcji zimowego utrzymania ulic na terenie [...] oraz aneks nr [...] do niej z dnia [...], gdyż w wykazie ulic objętych ww. umową nie została wskazana ul. [...]. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, iż dowodem potwierdzającym władztwo publicznoprawne w stosunku do ul. [...] może być bliżej nieokreślony protokół ogłoszenia stanu władania, gdyż został on sporządzony wg stanu na dzień [...]. Przyjęcie więc - na kanwie ww. przepisu – domniemania, że zebrany materiał dowodowy stanowi wystarczającą przesłankę do uznania i potwierdzenia władztwa publicznoprawnego w dniu [...] w wielu przypadkach prowadzić by mogło do nieuprawnionego wywłaszczenia. W tych warunkach nie było możliwe uznanie, iż w sprawie winna zostać wydana decyzja potwierdzająca nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem [...] własności ww. nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga Miasta [...] nie była usprawiedliwiona - z mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.