I SA/Wa 2788/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. T., T. T., H. C. oraz S. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] 2, stanowiącej własność M. K. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] m2 , stanowiącej własność M. K. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. B. T., H. C., T. T. i S. S. (spadkobiercy byłej właścicielki) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 , stanowiącej własność M. K. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest egzemplarza ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1973 r. Niemniej jednak z treści dokumentów archiwalnych, w tym z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r. oraz z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1975 r., wynika, że decyzja o lokalizacji szczegółowej istniała i pozostawała w obrocie prawnym. Pismem z dnia 25 lutego 2012 r. B.T., H. C., T. T. i S. S. wystąpili z wnioskami ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była natomiast budowa bazy warsztatowo-remontowej Zakładu [...] w W. Niezbędność wywłaszczenia potwierdzała, zdaniem organu, decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Wskazał przy tym, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. utraciła ważność lub została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie przewidzianym w Kpa, wobec czego wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wyjaśnił poza tym, że rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ze względu na brak zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości koniecznym stało się wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że na podstawie art. 16 ww. ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Organowi nie udało się jednakże odnaleźć kompletnego wniosku [...] w W. z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Niemniej jednak z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1975 r., jak i decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lutego wynika, iż taki wniosek został złożony. Tym samym brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do uznania, że naruszony został przepis art. 16 ustawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł poza tym, że zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wyjaśnił przy tym, że w sprawie niniejszej rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona. Odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł przyznano zgodnie z elaboratem szacunkowym biegłego inż. K. S. Odszkodowanie za rośliny przyznano w kwocie ustalonej przez biegłego ds. rolnych inż. A. R. w opinii z dnia [...] lipca 1975 r. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu, B. T., H. C., T. T. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i par. 2 Kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) mające wpływ na jego treść poprzez uznanie, że [...] zwrócił się do właścicielki z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz art. 78 par. 1 i art. 5,6,7 kpa , polegające na błędnym uznaniu , że organ rażąco nie naruszył tych przepisów ; 3) art. 7 i art. 77 kpa mające wpływ na wynik sprawy poprzez dowolne uznanie , że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo; 4) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kpa w zw. z art. 8 ust. 1, ust. 8 pkt 1 lit. b i pkt 3 , ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) polegająca na błędnym przyjęciu, że wysokość odszkodowania, określona w decyzji wywłaszczeniowej została określona w sposób prawidłowy . Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa. . Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją , jest decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność M. K.. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 - 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zostałam ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2|k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Należy podkreślić, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnych ocenia się, stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1976 r wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z 1958 r. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1976 r. jako rażące naruszenie prawa wskazywała niezachowanie reguł określonych w dwóch przepisach tej ustawy: art. 6 i 22 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia [...] lutego 1973 roku. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.: "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy". W aktach archiwalnych nie zachowało się to wezwanie. W ocenie Sądu, zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wywłaszczenia, brak dokumentu mającego zastosowanie w sprawie nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję. Odmienny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, skoro każdy brak dokumentu w sprawie uznany byłby za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki stwierdzającej nieważność musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Pewność obrotu prawnego wymaga, by ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Za taki powód z pewnością nie można uznać braku oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, bowiem brak takiej oferty w aktach archiwalnych, nie przesądza o tym, że dokument taki nie istniał. Tym bardziej, że jak wynika z treści decyzji z dnia [...] lutego 1976 , starania wnioskodawcy o nabycie przedmiotowej nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Z protokołu pertraktacji z dnia [...] czerwca 1975 roku , przeprowadzonych z udziałem M. K. wynika, że wnosi ona o skierowanie sprawy na drogę postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie ma zamiaru zakładać księgi wieczystej dla nieruchomości z uwagi na zbyt duże koszty. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98). Tym samym za nie zasadny należy uznać zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast art. 22 tej ustawy w dacie wydania kwestionowanej decyzji przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego polegające na braku udziału biegłych w rozprawie- jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu ||Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 (centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych) wydane w oparciu o podobny stan faktyczny, a mianowicie, że z przepisu art. 21 (później 22) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej biorących udział w rozprawie, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie M. K. biorąc udział w rozprawie administracyjnej, poinformowana została o wysokości kwot ustalonych odszkodowań ustalonych w opiniach przez biegłych i nie zgłaszała do ich wysokości żadnych uwag. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Nie ma również – zdaniem sadu- znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa fakt sporządzenia opinii przez biegłych działających przy Urzędzie Miasta W. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w dacie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, należy uznać , że zostało one ustalone w sposób prawidłowy. Była to najwyższa kwota jak mogła być przyznana za wywłaszczaną nieruchomość (przyznawana była za grunt orny klasy IVa w I strefie miejskiej). Taka sama kwota była podana również w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych (M.P.1972.39.217). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 151 ppsa.