I SA/Wa 2788/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), asesor WSA Anna Fyda - Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego postanowienia oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. nr KOC/5978/Zs/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przywróciło M. B. termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 marca 2021 r., nr 14/2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r. nr 14/2021 odmówił M. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności przywróciło na prośbę skarżącej termin do wniesienia zażalenia, a następnie rozpatrzyło zażalenie uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Kolegium wskazało, że M. B., pismem z dnia 3 lutego 2021 r., doręczonym w dniu 12 lutego 2021 r., wniosła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej obejmującej działki gruntu o numerach: [...] i [...], obręb nr: [...] położonej w W. przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy Warszawa - Mokotów w Warszawie prowadzi księgę wieczystą o numerze: [...]. Organ pierwszej instancji, działając na podstawie przepisów art. 219 k.p.a. w zw. z przepisami: art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując w treści uzasadnienia, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem, który nie realizuje celów mieszkaniowych, bowiem jest on w całości wykorzystywany na prowadzenie przez jego najemcę działalności gospodarczej. Kolegium wskazało, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2020.2040 t.j. z dnia 2020.11.19) stanowią, iż: "z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. 2. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.'1'' Strona we wniosku wskazała m.in, iż: "budynek jest wynajmowany osobie prywatnej która prowadzi działalność gospodarczą, umowa jest przedłużana 1 x w roku". Powyższe potwierdzają dane z wpisu w rejestrze REGON, który wskazuje, że pod adresem w W. przy ul. [...] osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą o nazwie: Przedszkole "[...]". Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem niemieszkalnym, a zatem nie jest zabudowana budynkiem realizującym cele mieszkaniowe, bowiem wskazują na to przywołane okoliczności, to nie sposób przyjąć - mając na uwadze cytowane przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy - by doszło z dniem 1 stycznia 2019 r. do przekształcenia prawa użytkowania gruntu w prawo własności, a co za tym idzie brak jest podstaw dla wydania żądanego zaświadczenia. Z uwagi na zbieżność powyższych ustaleń i wniosków z ustaleniami i wnioskami poczynionymi przez organ pierwszej instancji, Kolegium zobligowane jest do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie wydania zaświadczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. B. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne przyjęcie przez organ, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie uległo z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształceniu w prawo własności ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, podczas gdy z dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem oraz załączonej do zażalenia z dnia 19 kwietnia 2021 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zabudowana na cele mieszkaniowe, zaś prowadzenie w niej działalności gospodarczej przed podmiot trzeci, nie wpływa na przeznaczenie nieruchomości, a więc grunty objęte wnioskiem spełniały przesłanki wynikające z ustawy, a w konsekwencji Prezydent m.st. Warszawy winien wydać na wniosek strony zaświadczenie o przekształceniu, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2) Ustawy; 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, polegającej na ustaleniu na podstawie rejestru REGON, iż prowadzenie w domu mieszkalnym działalności gospodarczej - placówki przedszkolnej sprawia, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem niemieszkalnym, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, niezgodnego ze stanem prawnym, podczas gdy sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w budynku nie zmienia jego przeznaczenia, zaś jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku oraz do zażalenia z dnia 19 kwietnia 2021 r., przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest na cele mieszkaniowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w .części, tj. w pkt 2 oraz o uchylenie w całości postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy dnia 4 marca 2021 r., nr 14/2021 i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm. ) - zwanej dalej ustawą przekształceniową. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, 3) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy). Powodem odmowy wydania zaświadczenia przez organ I instancji było ustalenie, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem, który nie realizuje celów mieszkaniowych, bowiem jest on w całości wykorzystywany na prowadzenie przez jego najemcę działalności gospodarczej. Sąd powyższego stanowiska nie podziela. Jak wyżej wskazano, przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). W aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 k.p.a. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy, uproszczony i odformalizowany (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego określonych treścią (art. 75, art. 7 k.p.a.). Z powyższych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie gromadzi się dowodów ani nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie dokonuje się również subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów prawa materialnego. W postępowaniu tym ustala się jedynie, czy na podstawie informacji, którymi organ już dysponuje można potwierdzić fakty lub stan prawny. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 k.p.a.). Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Zatem obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach. Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku. Z jednej bowiem strony z informacji zawartych w księdze wieczystej wynika, że przedmiotowe działki stanowią użytek mieszkaniowy. Z drugiej zaś z rejestru REGON wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowi miejsce wykonywania działalności gospodarczej – Przedszkole "[...]". Stanowisko to nie jest poprawne. Ustawa o przekształceniu nie zawiera wprawdzie odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jedynie w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Wskazać jednak trzeba, że celem ustawy o przekształceniu jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dlatego dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Podobne stanowisko prezentuje Mirosław Gdesz. Wskazuje on, że przy wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu "nie wydaje się uzasadnione automatyczne przenoszenie definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, które zostało wprowadzone do polskiego systemu prawnego w 2003 r. i stosowanie jej w odniesieniu do budynków wzniesionych kilkadziesiąt lat temu. W tym zakresie, jak się wydaje, należy dać pierwszeństwo zapisom w ewidencji gruntów i budynków i ujawnionej w niej funkcji budynku (zob. Mirosław Gdesz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w świetle ustawy z 2018 r., ST 2019/1-2/5-15). Natomiast Łukasz Sanakiewicz wskazuje, że ww. przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych są bowiem m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej (§ 35 pkt 6 ww. rozporządzenia). Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że ma ona charakter mieszkalny. Podkreślić także trzeba, a co wynika z uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu, że świadomie zrezygnowano z potwierdzenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego decyzją administracyjną. Zatem w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Inne dowody zgromadzone w sprawie nie powinny zatem służyć do kwestionowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków, ale do wyjaśnienia okoliczności pozwalających na bardziej szczegółowe ustalenie charakteru zabudowy na przedmiotowych działkach, aby następnie ocenić przesłanki wynikające z art. 1 ust. 2 i art. 1a ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego - art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że dla ustalenia charakteru zabudowy na przedmiotowej działce podstawowe (a nie uzupełniające) znaczenie miał faktyczny sposób wykorzystywania budynku mieszkalnego, a nie kategoria techniczno-budowlana budynku mieszkalnego wynikająca z kartoteki budynków i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Tym samym naruszyło również wskazane w skardze przepisy prawa procesowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, mając na uwadze ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, weźmie pod uwagę dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na gruncie działek położonych przy ul. [...], a następnie odniesie się do przepisów ustawy przekształceniowej w kontekście złożonego wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania sądowego rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.