I SA/Wa 279/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto P. własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...][...] w P., oznaczonej według ewidencji gruntów: obręb geodezyjny P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...]m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], stanowiącej integralną część w/w decyzji. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 r. Zarząd Miasta P. wniósł, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...], zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa przez błędne zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz wskazując, że Wojewoda [...], odmawiając komunalizacji, nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru mienia użyteczności publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], została wydana na podstawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), w świetle którego z zakresu komunalizacji wyłączone zostały składniki mienia ogólnonarodowego należące do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, które jednocześnie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Organ wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, na podstawie Orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Administracji Publicznej z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostającą we władaniu "[...]". Przedsiębiorstwo państwowe "[...]" powstało na mocy Zarządzenia nr [...] Prezesa Centralnego Urzędu Wydawnictw Przemysłu Graficznego i Księgarstwa z dnia [...] czerwca 1956 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa oraz zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1971 r. Nadzór nad jego działalnością sprawował Minister Kultury i Sztuki - organ administracji rządowej. W ocenie Ministra, powyższe wskazuje, że sporne mienie służyło wykonywaniu zadań publicznych w zakresie działalności wydawniczej, należących do właściwości organów administracji rządowej, a zatem Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z tym, Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] odmawiająca komunalizacji mienia nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Miasto P. wniosło o ponowne rozparzenie sprawy kwestionując w/w rozstrzygnięcie i wskazując, iż zapadło ono z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto wskazało, iż mienie, którego dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], nie wypełnia przesłanek art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Sam fakt, że statut Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" przewidywał możliwość działania w sferze publicznej administracji rządowej, nie przesądza, że rzeczywiście taka działalność mogła być prowadzona. Jednocześnie Miasto P., zarzuciło, iż organ dokonał rozszerzającej interpretacji użytego w przepisie prawa pojęcia "służą", tym samym pomijając jego prawa w przedmiotowej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że zgodnie ze statutem przedsiębiorstwa państwowego "[...]" z dnia [...] czerwca 1984 r. celem jego była działalność wydawnicza i rozpowszechnianie edycji nieperiodycznych i periodycznych na terenie PRL oraz na podstawie obowiązujących prawa przepisów również poza granicami kraju. Celem zaś wydawnictwa było zaspokajanie potrzeb społecznych w zakresie szeroko pojętej humanistyki. Minister nie zgodził się z wnioskodawcą, że niesłusznie w niniejszej sprawie zastosowano przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż wszystkie kompetencje organów administracji rządowej należą do zadań publicznych tych organów. Ustosunkowując się do zarzutu dokonania rozszerzającej interpretacji pojęcia "służą", Minister wyjaśnił, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą zakres pojęcia "służenie" wykonywaniu zadań publicznych nie jest tożsamy ze stwierdzeniem, że dane mienie należy do określonego podmiotu. "Służyły'' oznacza bowiem pewien stan faktyczny, a nie tytuł prawny bez względu na to, czy tytuł ten stanowiło powierzenie zarządu składnikiem mienia państwowego określonej państwowej jednostce organizacyjnej, czy tytuł ten był umowny (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994r. sygn. akt W. 12/92). Ponadto, "służą wykonywaniu zadań publicznych" nawiązuje nie do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z własności państwowej, lecz do charakteru zadań, których wykonywaniu określony składnik majątkowy faktycznie służy. Przez zadania publiczne należy rozumieć zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności. Organ podkreślił, że wykorzystywanie przez "[...]" bez tytułu prawnego nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] [...] w P. dla celów, o jakich mowa w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, wyłącza mienie spod komunalizacji. Nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że w sytuacji, gdy statut przewidywał możliwość działania w sferze publicznej, to taka działalność mogła nie być prowadzona. Minister wyjaśnił, iż bezzasadnym jest powyższe twierdzenie, gdyż statut wytycza kierunek działania danej jednostki i określa jej zadania. Ewentualne prowadzenie działalności niezgodne] ze statutem nie może być oceniane w postępowaniu komunalizacyjnym, którego celem jest ustalenie, czy nastąpiło wynikające z mocy samego prawa przekształcenie mienie Skarbu Państwa w mienie gminne. Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie sposób uznać, by zachodziło oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, będące istotą rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Mając na uwadze powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., iż brak jest przesłanek określonych art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Miasto P. W skardze podniesiono, że w dacie komunalizacji z mocy prawa obowiązywała ustawa z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz o prawach i obowiązkach pracowników upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 26, poz. 129 ze zm.), która określała zadania państwa w dziedzinie upowszechniania kultury, określając cele, zadania, organizację instytucji i placówek. W myśl jej przepisów upowszechnianie kultury - zadanie publiczne zgodnie z treścią preambuły do ww. ustawy - realizowane było wyłącznie przez instytucje i placówki upowszechniania kultury (art.11), którym założyciel nadawał nazwę, statut i określał organizację oraz wyposażał w majątek niezbędny do działania (art. 12, art. 13). Warunkiem rozpoczęcia bytu prawnego tych jednostek była ich rejestracja (art. 13 ust. 3). Z ustaleń stanu faktycznego i decyzji nie wynika, aby Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" utworzyło stosowną placówkę i ją zarejestrowało jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie jakim ujął to Wojewoda tj. zadań państwa w dziedzinie kultury. Przepis art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust 1 i jako taki, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendende, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Strona skarżąca podtrzymała przytoczone w trakcie postępowania administracyjnego argumenty przemawiające za wyeliminowaniem decyzji Wojewody [...], a ponadto wskazała, że w czasie postępowania komunalizacyjnego Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" pozostawało w likwidacji i powstał nowy podmiot gospodarczy Wydawnictwo [...] sp. z o.o. zarejestrowane w KRS [...] i utworzone z inicjatywy Skarbu Państwa, Fundacji [...] oraz ww. Przedsiębiorstwa w likwidacji. Po zakończeniu komunalizacji prawo użytkowania spornej nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...][...] zostało wniesione aportem do nowopowstałej spółki. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że pomimo podnoszonego związku przedmiotowego mienia z przedsiębiorstwem, nie jest jej znany fakt skorzystania przez ww. Przedsiębiorstwo (które istniało do dnia [...] października 1995 r., kiedy, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. sygn. [...], ogłoszono jego upadłość, wcześniej na podstawie zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] zarządzono jego likwidację) z przysługującego uprawnienia do uwłaszczenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], jak i decyzja pierwsza z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie komunalizacji, nie naruszają prawa. Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród tych przesłanek, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczył decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto P. własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...][...] w P., oznaczonej według ewidencji gruntów: obręb geodezyjny P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwaną dalej "ustawą komunalizacyjną") mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., stało się mieniem właściwych gmin. Wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe (określone w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy samorządowej), jeżeli służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędne, w jej ocenie, przyjęcie, że sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa w związku z tym, iż w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do jednostek wymienionych w tym przepisie (rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego). Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego, że wykonywane przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w P. zadania są zadaniami publicznymi. Tak więc mienie należące do tego przedsiębiorstwa - w przedmiotowej sprawie sporna działka, na której znajdowała się siedziba przedsiębiorstwa, służyło wykonywaniu tych zadań. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, a jej władającym Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w P. Zgodnie zaś z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1984 r. o upowszechnianiu kultury oraz prawach i obowiązkach pracowników upowszechnia kultury (Dz. U. Nr 26, poz. 129 ze zm.), obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zadania związane z upowszechnianiem kultury realizują nie tylko instytucje i placówki upowszechniania kultury, ale także jednostki organizacyjne, dla których upowszechnianie kultury stanowi część ich statutowej działalności, a w szczególności m. in. wydawnictwa – w zakresie i formach określonych we właściwych dla nich przepisach, statutach bądź regulaminach. Zgodnie ze statutem Przedsiębiorstwa z dnia [...] czerwca 1984 r. organem założycielskim Wydawnictwa był Minister Kultury i Sztuki, któremu Wydawnictwo bezpośrednio podlegało (§ 2). Przedmiotem działalności w/w przedsiębiorstwa była działalność wydawnicza i rozpowszechnianie edycji nieperiodycznych i periodycznych na terenie PRL oraz na podstawie obowiązujących przepisów również poza granicami kraju. Zaś celem działalności wydawnictwa było zaspokajanie potrzeb społecznych w zakresie szeroko pojętej humanistyki. Przyznać należy również rację organowi orzekającemu w sprawie, że brak jest także naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, gdyż, jak słusznie twierdzi organ, wszystkie kompetencje organów administracji rządowej należą do zadań publicznych tych organów. Wskazać przy tym trzeba, że zarówno z treści w/w przepisów ustawy komunalizacyjnej, jak i powszechnie przyjętej praktyki orzeczniczej wynika, że o wyłączeniu z komunalizacji określonego mienia decyduje faktyczny sposób wykorzystywania go w dniu 27 maja 1990 r., chociażby nie miał on oparcia w tytule prawnym. Należy w tym miejscu także podkreślić, iż zakres pojęcia "służenie" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1 - 3 w/w ustawy (tak TK w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. sygn. akt W 12/92). Uznać należy więc, iż mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia państwowego nie tylko wtedy gdy służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz władzy państwowej w sposób ścisły, ale także gdy służą np.- jak w rozpatrywanej sprawie - działalności upowszechniania kultury (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt I SA 372/98). Należy także podnieść, iż ustalanie jakie konkretne zadania były wykonywane przez Wydawnictwo [...] na użytkowanej nieruchomości nie było konieczne. Jak wynika bowiem z przedstawionego wcześniej poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanego przez obecny skład tegoż Sądu - wystarczające jest ustalenie, iż była to działalność wydawnicza. W orzecznictwie podnosi się także, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej można zastosować jedynie w przypadku spełnienia się wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie. Ponieważ nie została spełniona przesłanka, aby mienie "należało" do wymienionych w w/w przepisie jednostek, przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej nie mógł znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Dodatkowo wskazać należy, że nie ma w sprawie znaczenia jak nieruchomość ta została wykorzystana po dniu 27 maja 1990 r., bo dla procesu komunalizacji decydujące znaczenie ma data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., a więc stan faktyczny i prawny odnoszący się do określonego mienia ogólnonarodowego w tym dniu. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów wskazanych przez stronę skarżącą, a zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej komunalizacji. Ze względu na to, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. odpowiada prawu, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).