I SA/Wa 2791/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił E.C. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką S.C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia było nie spełnienie przez E.C. warunku, wynikającego z art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dotyczącego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że od dnia [...] do [...] E. C. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od [...] do [...] E. C. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką S. C. Organ I instancji podkreślił, że miesięczny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki uzyskany w 2011 r. w przeliczeniu na osobę wynosi [...] (dochód C. S.[...]. - podatek [...] zł. - składki na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł[...] ) i nie przekracza kwoty [...] zł. Według organu I instancji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że po dniu utraty ostatniej pracy zarobkowej przez E.C. , t.j. [...] S. C. nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczona całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji S. C. datuje się od [...] ( zgodnie z pismem ZUS z dnia [...] Znak [...]). Po przeprowadzeniu analizy akt organ I instancji nie stwierdził aby z akt sprawy nie wynikało, że E. C. zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. C., gdyż w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej jej matka nie miała orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Ponadto po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej E. C. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] złożyła E. C. podnosząc, że choroba matki powstała 6 miesięcy po zarejestrowaniu się w Urzędzie Pracy. E. C. wskazała, że miała rozpocząć działalność gospodarczą w [...] po wykonaniu remontu sklepu jednak jej matka zachorowała w [...] i od tego czasu zajęła się opieką nad matką, a zarejestrowana była jako osoba bezrobotna, aby jedynie posiadać ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wnioskowana przez E.C. forma pomocy nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji określonej w przepisach prawa. Stosownie do regulacji zawartej w art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jednym z podstawowych warunkówprzyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności. Przy czym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza rezygnację z wykonywania pracy w formach wskazanych w art. 3 pkt 22 powołanej ustawy. Organ II instancji wskazał, iż przesłanki wymienione w art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych muszą wystąpić łącznie. Brak którejkolwiek z nich - nawet przy spełnianiu przez osobę zainteresowaną pozostałych warunków wymienionych w powołanej normie - uniemożliwia uzyskanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Według organu II instancji z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż przyznanie prawa do przedmiotowego zasiłku uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po analizie całokształtu materiału dowodowego organ II instancji stwierdził, że nie została w tym przypadku spełniona przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis art. 16a ustawy wskazuje na konieczność istnienia ścisłego związku między rezygnacją z pracy, a potrzebą sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: wyraźnie wymaga nie tylko rezygnacji z zatrudnienia, ale także aby ta rezygnacja miała miejsce w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja powinna więc mieć miejsce już po dacie powstania określonego w art. 16a stopnia niepełnosprawności. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku E. C. ustanie zatrudnienia w dniu [...] nie miało związku przyczynowego z koniecznością sprawowania opieki nad mamą. Według organu II instancji, z załączonej do akt decyzji o wykreśleniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że nastąpiła likwidacja tej działalności. Ponadto, zgodnie z art. 16 a ust. 1 rezygnacja ma być w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji - a więc rezygnacja powinna mieć miejsce już po dacie powstania określonego wyżej stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, iż w dniu ustania stosunku pracy odwołującej - matka odwołującej nie posiadała orzeczenia o żadnym stopniu niepełnosprawności, tym samym nie zachodzi w tym przypadku przyczynowy ani czasowy związek pomiędzy między ustaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Organ II instancji orzekł, że z kolei fakt zarejestrowania w Urzędzie Pracy oznacza, że w tym czasie odwołująca się zgłaszała aktywność i chęć do podjęcia pracy. Powyższe okoliczności w ocenie organu II instancji wskazały, że skarżąca nie była osobą rezygnującą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją matką. Organ II instancji podkreślił, że pomoc państwa w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadniona jest natomiast wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca jest osobą faktycznie rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ II instancji zaznaczył, iż celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, którzy rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stała się przedmiotem skargi E.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podkreśliła, że 6 miesięcy przed chorobą matki wyrejestrowała jednoosobową działalność gospodarczą z uwagi na przeprowadzany remont sklepu, który prowadziła oraz jednocześnie zarejestrowała się w Urzędzie Pracy ze względu na uzyskanie ubezpieczenia zdrowotnego. Skarżąca również wskazała w uzasadnieniu skargi, że działalność zamierzała ponownie rozpocząć od [...], jednakże z powodu choroby matki sklep został wydzierżawiony. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, powołując przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówiły przyznania E. C. specjalnego zasiłku opiekuńczego podnosząc, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną i która obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadziła specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodzić się trzeba z organami administracji publicznej rozpoznającymi niniejszą sprawę, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednakże poglądu, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wyłącznie sytuację, w której dana osoba będąc w stosunku pracy, rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia", pomimo że od zaistnienia tej przesłanki uzależnił przyznanie omawianego świadczenia. Powyższe oznacza, że każdorazowo pojęcie to winno zostać zdefiniowane przez organy administracji oraz sądy kontrolujące decyzje wydane w oparciu o ww. przepis. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że wykładnia przepisów prawa musi pozostawać w zgodzie z zasadami określonymi w Ustawie Zasadniczej W konsekwencji zatem dokonując wykładni art. 16a omawianej ustawy należy brać pod uwagę zasadę ochrony praw nabytych oraz niepozbawianie osób niepełnosprawnych opieki oraz pomocy najbliższych. Tym samym jako nieuprawnione należało uznać stanowisko organów administracji wskazujące, iż E.C. nie spełnia wymogów omawianego przepisu i w konsekwencji nie zasadny jest jej wniosek o przyznanie zasiłku. W ocenie Sądu z treści omawianego przepisu nie wynika, ażeby przesłanka warunkującą uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było pozostawanie wnioskodawcy w stosunku pracy w chwili ustalenia niepełnosprawności osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie jest bowiem sporne, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą do [...], a od dnia [...] została zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Niekwestionowane jest również to, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...] orzekł decyzją z dnia [...] że matka skarżącej jest całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji i przyznał dodatek pielęgnacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] wskazało, że E.C. w okresie od [...] do [...] była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Niewątpliwie zatem osoby, którym wcześniej przyznano świadczenia pielęgnacyjne mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego zarówno przed jak i po nowelizacji jest przyznanie rekompensaty finansowej osobie rezygnującej z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość zarówno podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. W konsekwencji zatem nie należy upatrywać związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki w odniesieniu do ostatniego zatrudnienia skarżącej – jak to uczyniły organy administracji lecz w nabyciu przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy przed nowelizacją. Taki pogląd wyraził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 20134 r. w sprawie II SA/Sz830/13 (vide: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że ustawodawca w art. 16a ust. 1 omawianej ustawy nie wprowadził wymogu, aby rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznawanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunku takiego nie można także wyprowadzać z samego wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku. Konieczne jest jedynie aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą uprawnioną do alimentacji. Przyjęcie innej wykładni tego przepisu prowadziłoby do faktycznego pozbawienia osób, które zrezygnowały z zatrudnienia przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., a sprawowały przed wejściem w życie i sprawują nadal opiekę nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Rzeczpospolitej Polskiej. Za powyższą oceną przemawia także to, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia lecz niewątpliwie przestawiona w tym wyroku ocena prawna wiążąca jest dla organów rozpoznających wniosek E. C. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię co uzasadniało konieczność ich uchylenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej wykładnią ww. przepisu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.