I SA/Wa 2799/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. Zaskarżone orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z [...] maja 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w skład którego wchodzą działki nr [...] i [...], obj. księgą wieczystą Kw nr [...], prowadzoną przez Sad Rejonowy dla [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. Wnioskiem z 31 maja 2019 r. S. Z. (dalej: skarżący) zwrócił się do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do dawnych parcel pb [...] oraz pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], w granicach obecnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...]. Przytoczonym na wstępie postanowieniem z [...] października 2019 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Minister zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w skład którego wchodzą działki nr [...] i [...], obj. księgą wieczystą Kw nr [...] - w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do dawnych parcel pb [...] oraz pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że decyzją z [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, Wojewoda [...] stwierdził, że: 1) parcele pb [...] oraz pgr [...] i część pgr [...] w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2) parcele pb [...], parcele pgr [...] oraz część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...] objęte Lwh [...] ks. tab. w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3) część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...] objęte Lwh [...] ks. tab., część pgr [...], objętej Lwh [...] i część pgr [...] objętej Lwh [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...], która w wyniku podziału utworzyła działki nr [...] i [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał następnie, że decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania S. Z. i odwołania Powiatu [...], w punkcie pierwszym uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. w części stwierdzającej, że parcela pgr [...] położona w granicach aktualnej działki ewidencyjnej ozn. nr [...]. położonej w [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r., w punkcie drugim stwierdził, że parcela pgr [...] położona w granicach aktualnej działki ewidencyjnej ozn. nr [...] położonej w [...] podpadała pod działanie ww. przepisu oraz w punkcie trzecim utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia. Organ podniósł kolejno, że prawomocnym wyrokiem z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1847/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że do rozpatrzenia nadal pozostają odwołania S. Z. i Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. Minister ocenił, że kwestia podlegania nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi dla przedmiotowego postępowania nieważnosciowego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że wydanie deklaratoryjnej decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z 6 września 1944 r., stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, pozwalałoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra, dopiero wydana w ww. postępowaniu decyzja deklaratoryjna mogłaby stanowić dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, że kwestionowana decyzja rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Uzasadniając zawieszenie postępowania administracyjnego w całości Minister podniósł, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do dawnych parcel pb [...] oraz pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...]. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wystąpił S. Z. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 12 §1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), polegające na tym, że organ zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, bez uprzedniego zbadania, czy zawieszenie postępowania z tej przyczyny nie spowoduje poważnej szkody dla interesu społecznego lub niepowetowanej szkody dla strony, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, zwłoka w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. powoduje poważną szkodę dla interesu społecznego, w postaci zwiększania się należności po stronie Powiatu [...] w szczególności za korzystanie z cudzej rzeczy na podstawie art. 225 i 224 § 2 kodeksu cywilnego, oraz niepowetowaną szkodę dla skarżącego, polegającą na tym, że zabudowania znajdujące się na nieruchomości, której dotyczy zawieszona sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. (w szczególności pałacyk) niszczeją, a brak jak dotąd stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowi przeszkodę dla odzyskania władania nieruchomością przez skarżącego jako prawowitego właściciela. Wobec powyższego, przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zawieszenia postępowania, organ powinien był ww. okoliczności zbadać i je uwzględnić, czego zaniechał, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ ww. okoliczności zbadał i je uwzględnił, musiałby stwierdzić, że zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie; 2) przepisów postępowania, tj. jest art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 104 § 2 kpa, polegające na tym, że organ zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, bez rozważenia, czy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. nie nadaje się przynajmniej w części do merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nie została zaskarżona w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1) sentencji co do parceli pb [...] i pgr [...] (dwór i park) i w tym zakresie stała się ostateczna, wobec czego, w odniesieniu do parceli pb [...] i pgr [...] (dwór i park) niepodpadanie pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest już ostatecznie stwierdzone i w tym zakresie nie toczy się już żadne postępowanie odwoławcze. Zatem, wskazane przez organ w zaskarżonym postanowieniu zagadnienie wstępne nie zachodzi w ogóle w odniesieniu do parceli pb [...] i pgr [...] (dwór i park), czego organ nie dostrzegł, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ powyższą okoliczność dostrzegł i uwzględnił, musiałby uznać, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. nadaje się - przynajmniej w części dotyczącej parceli pb [...] i pgr [...] (dwór i park) - do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż w tym zakresie zagadnienie wstępne nie zachodzi, a zatem wykluczone jest także zawieszenie postępowania. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie w przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna, o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym organ, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. stwierdzającej nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w skład którego wchodzą działki nr [...] i [...], obj. księgą wieczystą Kw nr [...] - w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do dawnych parcel pb [...] oraz pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. W pierwszej kolejności odnieść się trzeba do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi. Swoje stanowisko w tym zakresie Minister oparł na literalnym brzmieniu art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a." W ocenie Sądu, literalne brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a., które odnosi się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko, utrwalone już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie z: 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4439/18, 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3975/18, 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1271/18, 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18, 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1154/18, dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl), sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Jak słusznie zwrócono uwagę w powołanych orzeczeniach, zaprezentowana wykładnia art. 52 p.p.s.a. koresponduje z celem nowelizacji tej ustawy, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego, w sytuacjach gdzie do tej pory konieczne było występowanie, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z 7 kwietnia 2017 r. wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zwrócono uwagę, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Nie ma zatem żadnych racjonalnych przesłanek aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień. Wobec powyższego, wniosek Ministra o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do kwestii merytorycznych, po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepisy kpa nie definiują pojęcia zagadnienia wstępnego, ale, w myśl słusznego poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Zatem, pojęcie to dotyczy sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane będzie uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Sąd podzielił ocenę organu, że kwestia podlegania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ma w niniejszej sprawie charakter tzw. zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wydanie bowiem deklaratoryjnej decyzji, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, pozwoliłoby przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe oznaczałoby zaś, że jednostka samorządu terytorialnego nabyła z mocy prawa mienie, który nigdy (a więc również w dacie 31 grudnia 1998 r.) nie było mieniem Skarbu Państwa. W tej sytuacji organ zobligowany byłby do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o ile nie wystąpiłyby przeszkody określone w art. 156 § 2 kpa. Zatem, w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołał podważyć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 2 i § 3 art. 100 § 2 i § 3 kpa. Naruszenia powołanych przepisów skarżący upatruje w tym, że przed zawieszeniem postępowania, z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, organ nie wyjaśnił czy zawieszenie postępowania z tego powodu nie spowoduje poważnej szkody dla interesu społecznego (powiększanie się należności po stronie Powiatu [...] za korzystanie z cudzej rzeczy) lub niepowetowanej szkody dla strony (niszczenie zabudowań znajdujących się na nieruchomości), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić trzeba, że art. 100 § 2 i § 3 kpa normują nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że możność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie ma charakter wyjątkowy. Art. 100 § 2 kpa powinien być zatem interpretowany ściśle, a nawet ścieśniająco. Treść powołanego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że zastąpienie organu właściwego i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez inny organ może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zaś zagrożenie dobra prawem chronionego musi być nie potencjalne, ale realne. Zdaniem Sądu, wskazane w skardze okoliczności nie stanowią tego rodzaju zagrożenia, które mogłoby skutkować koniecznością rozpoznawania zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru. Stanowisko to wpisuje się w linię orzeczniczą sądów administracyjnych, gdzie oczekiwanie na rozpoznanie zagadnienia wstępnego nie jest uzasadnione jedynie w wypadkach skrajnych, szczególnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 867/07, LEX nr 483215) wyraził pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że "Tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa". Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 104 § 2 kpa, polegającego na tym, że przed zawieszeniem postępowania organ nadzoru nie wyjaśnił, czy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. nadaje się przynajmniej w części (dotyczącej dawnych parcel pb [...] i pgr [...], co do których decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nie została zaskarżona i w tym zakresie stała się ostateczna) do merytorycznego rozstrzygnięcia. Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że prawidłowo Minister orzekł o zawieszeniu kontrolowanego postępowania nieważnościowego w całym wnioskowanym zakresie, w tym w zakresie parcel pb [...] i pgr [...]. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza bowiem aby w sprawie ustalono w wystarczający sposób przedmiot postępowania tj. nieruchomości objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2000 r. Na wątpliwości dotyczące ustaleń organu w zakresie położenia poszczególnych parcel przejętych na cele reformy rolnej, ich powierzchni, granic i sposobu użytkowania zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1847/17, gdzie wskazano, że "ustalenia organów dotyczące położenia poszczególnych parcel są niejasne i oparte na dokumentach, pomiędzy którymi zachodzą rozbieżności dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, lecz nieusunięte zarówno przez Wojewodę, jak i Ministra". Sąd ten podniósł również że "decyzja organu administracji publicznej nie może pozostawić wątpliwości jakie nieruchomości (o jakiej powierzchni, granicach i sposobie użytkowania) podpadają bądź nie pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej". W ocenie sądu w składzie orzekającym, powołane istotne wątpliwości co do prawidłowych ustaleń w zakresie parcel przejętych na cele reformy rolnej w sposób bezpośredni wpływają na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, również co do parcel, co do których decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nie została zaskarżona i w tym zakresie stała się ostateczna.