I SA/Wa 28/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Kleiber Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. I SA/Wa 28/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2001 roku numer [...]Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]czerwca 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w G. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że uchwałą z dnia [...]listopada 1991 roku numer [...]Rada Miejska w G. uchwaliła miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. W dniu 30 maja 1996 roku J. i E. małżonkowie C. wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działek gruntu położonych w G. i oznaczonych numerami [...]o powierzchni [...] hektara i numer [...]o powierzchni [...] hektara. Z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. wynika, że działki gruntu położone w G. i oznaczone numerami [...]i [...]znajdowały się w strefie [...]mieszkaniowo-usługowej, średniointensywnej, stanowiącej obszar urbanizacji kontrolowanej, na którym działalność realizacyjną warunkuje się wyprzedzającym sporządzeniem planów szczegółowych lub innych opracowań uszczegóławiających plan ogólny. Do czasu uchwalenia odpowiednich planów dopuszczano realizację około 20% zabudowy w ramach indywidualnych przedsięwzięć wzdłuż ciągów komunikacyjnych po spełnieniu warunków technicznych zagospodarowania działki. Decyzją z dnia [...]czerwca 1996 roku numer [...]Kierownik Urzędu Rejonowego w G. zatwierdził projekt podziału działek położonych w G. i oznaczonych numerami [...]o powierzchni [...]hektara i [...]o powierzchni [...]hektara będących przedmiotem współwłasności J. i E. małżonków C., na działki o numerach: [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...] o powierzchni [...] hektara, [...] o powierzchni [...]hektara, [...]o powierzchni [...]hektara, [...] o powierzchni [...]hektara, [...] o powierzchni [...]hektara, [...] o powierzchni [...] hektara. W dniu 9 maja 2001 roku Burmistrz Miasta G. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]czerwca 1996 roku numer [...]Kierownika Urzędu Rejonowego w G. Decyzją z dnia [...]lipca 2001 roku numer [...]Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w G. Decyzją z dnia [...] września 2001 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2001 roku numer [...] Wojewody [...] i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] czerwca 1996 roku numer [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w G. w części dotyczącej wydzielenia działek gruntu oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...], pod budowę ulicy. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2003 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA 3083/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] września 2001 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2001 roku numer [...] Wojewody [...]. Na decyzję z [...] grudnia 2003 roku numer [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta G. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art.77 k.p.a., art.80 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie charakteru dojazdów do obsługi nowo powstałych działek gruntu, braku jednoznacznego stwierdzenia, iż działki wydzielone pod dojazdy stanowią drogi wewnętrzne, będące własnością osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"-art.156 § 1 pkt.2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą ( vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r III SA 1705/93 niepublikowany). Ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego G. w dniu [...] czerwca 1996 roku , a więc w czasie, gdy nadal obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 39/91, poz.127 ze zmianami). Zakres przedmiotowy ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. odnosi się do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G. i oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...]. W omawianym zakresie znajdował zastosowanie przepis art.10 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art.10 ust.1, 2, 3 w/w ustawy określał przesłanki dopuszczalności podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału, natomiast przepis art.10 ust.5 tejże ustawy określał skutki prawne ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, z której to nieruchomości zostały wydzielone działki gruntu przeznaczone pod budowę ulicy. Według przepisu art.10 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości jest dopuszczalny jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że obowiązujący w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. przewidywał, iż działki gruntu położone w G. i oznaczone numerami [...] i [...] znajdują się w strefie [...] mieszkaniowo-usługowej średniointensywnej, stanowiącej obszar urbanizacji kontrolowanej, na którym działalność realizacyjną warunkuje się wyprzedzającym sporządzeniem planów szczegółowych lub innych opracowań uszczegółowiających plan ogólny oraz do chwili uchwalenia odpowiednich planów dopuszczono realizację około 20% zabudowy w ramach indywidualnych przedsięwzięć wzdłuż ciągów komunikacyjnych po spełnieniu warunków technicznych zagospodarowania działki. Jeżeli więc powołany wyżej przepis art.10 ust.1 ustawy nie uzależniał podziału nieruchomości od wydzielenia działek pod budowę ulic, lecz jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, to mając na uwadze ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. uznać należy, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] czerwca 1996 roku numer [...] jest zgodna z treścią art.10 ust.1 ustawy oraz z obowiązującym w tej dacie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G. ( vide wyrok Sądu Najwyższego z 7.08.1996 r. III ARN 28/96 OSNP 1997/5/65). Natomiast, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 29 marca 1995 roku wydanym w sprawie sygnatura akt III ARN 7/95, wydzielenie pasa gruntu z nieruchomości w trybie opisanym w art.10 ust.5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan określa przebieg tej drogi. Wydzielenie zatem gruntu i jego przejście na własność gminy nastąpić mogło tylko wówczas gdy właściciel wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości, droga ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i jej przebieg ( jako drogi publicznej) przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Brak którejkolwiek z tych przesłanek wyklucza możliwość wydzielenia z nieruchomości działek gruntu w trybie art.10 ust.5 w/w ustawy. Należy także podkreślić, że istniała podstawa do podziału nieruchomości bez wydzielania działek gruntu w trybie określonym w art.10 ust.5 w/w ustawy jeżeli plan nie ustalał przebiegu dróg publicznych na gruncie objętym tym podziałem ( vide wyrok NSA z 26.05.1998 r. I SA 2110/97 niepublikowany). Z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] czerwca 1996 roku numer [...] wynika, że organ zatwierdził podział nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...] na działki gruntu szczegółowo opisane w osnowie decyzji, ze wskazaniem ich numeracji i powierzchni. Przypomnieć w tym miejscu należy, że osnowa decyzji ( rozstrzygnięcie) stanowi kwintesencję i wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy i zebranego materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z [...] czerwca 1996 roku numer [...] dotknięta jest jakąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.