I SA/Wa 28/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi E. K.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. I SA/Wa 28/08 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. K.-D. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] umarzającego postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 12 października 1948 r., dotyczącego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Nr hip. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...] była własnością W. i Z. małżonków K. W dniu 1 sierpnia 1948 r. Z. K. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 11 lutego 1964 r. W. K., następca prawny Z. K., wycofał wniosek złożony dnia 1 sierpnia 1948 r. Prezydium Rady Narodowej w W. postanowieniem z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 12 października 1948 r., dotyczącego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia o umorzeniu postępowania wystąpili następcy prawni dawnych właścicieli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania wniosku, wskazało, że sprawa z wniosku z dnia 12 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej rozpoznawana była, zgodnie z art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.), który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1961 r. Przepisy te stanowiły, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, a termin do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej lub ogłoszonej przed dniem wejścia w życie kodeksu oblicza się według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że przy umorzeniu postępowania organ miał obowiązek zastosować przepisy obowiązującego poprzednio rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 71 tego rozporządzenia, jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta. Zgodnie z art. 72 rozporządzenia w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestie, wynikające w toku postępowania. W ocenie Kolegium, z powyższego wynika, że w przypadku braku podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co ma miejsce gdy podanie zostało cofnięte, podanie pozostawia się bez załatwienia i umarza się postępowanie czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta. Pomimo, że dalej w przepisach rozporządzenia wskazano, że w toku postępowania wydaje się decyzje (orzeczenia i zarządzenia), które przepisy dzielą na główne i incydentalne, rozporządzenie nie wskazuje formy aktu umarzającego postępowanie. Dodatkowo Kolegium wskazało na treść art. 76 rozporządzenia, zgodnie z którym "Objaśniając stronę o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania lub skargi do władzy wyższej, należy wskazać tę władzę oraz termin i tryb zaskarżenia" oraz art. 80 ust. 2 o treści: "Decyzja główna, wydana w nieobecności strony, powinna być doręczona jej na piśmie. Potrzebę doręczenia na piśmie innych decyzji, wydanych w podobnych warunkach, oceni władza. Tak więc rozporządzenie przewidywało konieczność doręczenia decyzji, a także możliwość jej zaskarżenia. Tymczasem art. 71 nie dość, że nie wskazuje formy aktu orzekającego o umorzeniu postępowania, to ponadto nie nakłada na organ obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy wskazując jedynie "władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta". Z powyższego wynika – zdaniem Kolegium - że wydanie decyzji w przypadku umorzenia postępowania nie było obligatoryjną formą jego zakończenia. Nie można zatem twierdzić, że postanowienie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] rażąco narusza prawo. Nawet gdyby uznać, że organ umarzając postępowanie, winien wydać decyzję, a nie postanowienie, nie może skutkować uznaniem, iż jest to naruszenie prawa uzasadniającym stwierdzeniem nieważności postanowienia. Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] wniosła E. K.-D., reprezentowana przez adwokat O. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się w uznaniu, że wydanie przez organ administracji aktu administracyjnego w niewłaściwej formie nie jest rażącym naruszeniem przepisów prawa, względnie, że w/w akt administracyjny nie został wydany bez podstawy prawnej; – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, że wydanie przez organ administracji aktu administracyjnego w niewłaściwej formie nie jest rażącym naruszeniem przepisów prawa, względnie, że w/w akt administracyjny nie został wydany bez podstawy prawnej; – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 71 w zw. z art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 3410) poprzez przyjęcie, że przepisy w/w rozporządzenia nie precyzują form działania organów administracji w przypadku wycofania wniosku przez stronę postępowania mimo, że z w/w przepisów postępowania wynika, że organ administracji może orzekać o umorzeniu postępowania jedynie w formie decyzji administracyjnej; – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutu skarżącej w kwestii wydania postanowienia z dnia [...] marca 1964 r. bez podstawy prawnej oraz poprzez brak uzasadnienia w powyższej kwestii; Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącej zgodnie z przepisami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jedyną dopuszczalną formą orzekania w postępowaniu administracyjnym była decyzja. Powołując się na literaturę, skarżąca wskazała, iż brak podstawy prawnej stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego nie musi się koniecznie odnosić do prawa materialnego, może on również dotyczyć prawa procesowego, np. kiedy "organ prowadzący postępowanie, nie dysponując podstawą prawną do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji, w takiej właśnie formie to czyni (np. pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia czy też podejmując postępowanie wznowione albo postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Skarżąca odniosła się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej i wskazała, że skoro zasada taka została przyjęta w stosunku do decyzji, która w hierarchii aktów administracyjnych zajmuje miejsce wyższe, aniżeli postanowienie, kierując się zasadą argumentum a maiori ad minus należy przyjąć i potwierdzić jej zastosowanie również w stosunku do postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższe, w stosunku do postanowienia wydanego w sprawie, w której wymagane było wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, należy stwierdzić jego nieważność. Dodatkowo skarżąca wskazała, powołując się na piśmiennictwo, że aby akt administracyjny był wydany prawidłowo, musi on być pod każdym względem zgodny z przepisami prawa. W szczególności musi być zgodny z przepisami prawa materialnego, musi być wydany przez organ właściwy, w przepisanym postępowaniu i wymaganej formie (tak: A. Wiktorowska w: "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, wyd. VI uaktualnione, Warszawa 2006 r., str. 282). Oznacza to, że akt administracyjny - orzeczenie Prezydium Rady Narodowej o umorzeniu postępowania z dnia [...] marca 1964 roku, jako wydany w niewłaściwej formie, jest aktem wydanym nieprawidłowo. W ocenie skarżącej z art. 71 w zw. art. 72 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wynika wprost, że orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego można było wydać jedynie w formie decyzji administracyjnej. Treść obu przepisów nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W związku z powyższym przepisy nie pozostawiają organom luki interpretacyjnej. Zatem skoro Prezydium Rady Narodowej orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w formie postanowienia mimo, że taka forma nie była przewidziana przez obowiązujące wtedy przepisy prawa, należy uznać, iż w/w orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, względnie, że zostało wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie sądu skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] umarzającego postępowanie, nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko organu orzekającego, że umorzenie postępowania w formie postanowienia nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani wydania postanowienia bez podstawy prawnej. Mając na uwadze treść art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), racje należy przyznać stronie skarżącej, że umorzenie postępowania wino nastąpić w formie decyzji głównej, która załatwia sprawę co do jej istoty względnie kończy sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Pojęcie materialne decyzji konstruowane w oparciu o wskazaną definicję, stanowi przesłankę kwalifikowania zaskarżonego aktu jako decyzji administracyjnej. Decydujące znaczenie mają istotne elementy, jakie powinna zawierać decyzja. A zatem musi zamykać czynności danej instancji, wskazywać właściwą podstawę prawną, musi rozstrzygać konkretną sprawę indywidualną w postępowaniu unormowanym przez procedurę, adresat decyzji może odwołać się za pomocą środków przewidzianych w prawie. Odnosząc powyższe do postanowienia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...], którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, należy wskazać, że postanowienie to kończy sprawę w danej instancji – umarza postępowanie, wskazuje właściwą podstawę prawną, rozstrzyga konkretną sprawę wszczętą wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej w postępowaniu unormowanym przez przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a adresat decyzji – W. K. mógł się odwołać za pomocą środków prawnych – został bowiem pouczony o możliwości wniesienia odwołania zgodnie z art. 83 cytowanego wcześniej rozporządzenia w związku z art. 191 k.p.a. (w brzemieniu na dzień wydania postanowienia z dnia [...] marca 1964 r.). Wprawdzie Prezydium Rady Narodowej W. orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w formie postanowienia a nie decyzji, ale zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesadza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego, pisma strony bądź stanowiska organu rozstrzyga nie jego nazwa lecz treść merytoryczna. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej do wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania, wskazać należy, że brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. W rozpoznawanej sprawie w przypadku kwestionowanego postanowienia organ administracyjny wskazał właściwe przepisy będące podstawą umorzenia postępowania, tj. art. 71 rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 k.p.a. Przyjmując, że organ miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, a nie postanowienia, w ocenie Sądu, nastąpiło co najwyżej nieodpowiednie zastosowanie przepisu, co należy odróżnić od rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie do sytuacji wydania aktu bez podstawy prawnej zalicza się przypadki, kiedy istnieje przepis prawny umocowujący administracje publiczną do działania, ale przepis taki daje podstawę do stosowania innych form działania administracji, jednakże wobec brzmienia art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, brak jest uzasadnienia do uznania, że umorzenie postępowania w formie postanowienia stanowi rażące naruszenie prawa. Przepis art. 71 cytowanego rozporządzenia stanowiący podstawę umorzenia postępowania wskazywał bowiem na brak "podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania". Formuła przepisu stwarzała zatem możliwość usankcjonowania praktyki "złożenia do akt" podania (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 487). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...], nie można zarzucić naruszenia prawa. A zatem skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).