I SA/Wa 28/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi Miasta [..] W. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [..] na rzecz skarżącego Miasta [..] W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu odwołania M. O. i W. O. od decyzji Prezydenta [..] W. z dnia [..] czerwca 2010 r., nr [..], ustalającej na rzecz M. G. Z. G. odszkodowanie za udział wynoszący [..] w gruncie oznaczonym jako działki ewidencyjne nr [..] i nr [..] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [..] m2 uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [..], stanowiącym własność [..] W., zajętym pod drogę publiczną - ul. [..] oraz jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..] o powierzchni [..] m2 uregulowana obecnie w księdze wieczystej KW Nr [..] stanowiąca własność [..] W., zajęta pod drogę publiczną- ul. [..], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2006 r., nr [..] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [..] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni [..] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [..]. Nadto Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2006 r. nr [..] stwierdził nabycie przez Gminę W. prawa własności nieruchomości o ogólnej powierzchni [..] m2, zajętej pod część ul. [..] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [..] jako działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni [...] m2 i nr [..] o powierzchni [..] m2, stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [..] . Następnie Prezydent [..] W. decyzją z dnia [..] czerwca 2010 r. nr [..] ustalił na rzecz M. G. i Z. G. odszkodowanie za udział wynoszący [..] w gruncie oznaczonym jako działki ewidencyjne nr [..] i nr [..] z obrębu [..] o łącznej powierzchni [..] m2 uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [..], stanowiącym własność [..] W., zajętym pod drogę publiczną - ul. [..] oraz jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..] o powierzchni [..] m2 uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [..] stanowiącym własność [..] W., zajętym pod drogę publiczną - ul. [..] oraz, w punkcie [..] swego rozstrzygnięcia odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania M. O. i W. O. za udział [..] części oraz B. R. i B. R. za udział [..] części w gruncie oznaczonym jako działki ewidencyjne nr [..] i nr [..] z obrębu [..] o łącznej powierzchni [..] m2 uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [.], stanowiącym własność [..] W., zajętym pod drogę publiczną - ul. [..] oraz jako działka ewidencyjna nr [..] z obrębu [..] o powierzchni [..] m2 uregulowanym obecnie w księdze wieczystej KW Nr [..]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. O. i W. O. podnosząc, iż wskutek wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta [..] W. doszło do naruszenia prawa przez błędne zastosowanie art. 73 i 74 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący podali, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – powołanej ustawy może być także osoba, która nabyła w formie aktu notarialnego nieruchomość zajętą pod drogę publiczną po dniu 1 stycznia 1999 r., a jeszcze przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 2 w/w ustawy od osoby, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. i została wpisana jako właściciel do księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Przy czym legitymacja do złożenia wniosku przysługuje zarówno osobie, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. oraz osobie na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ odwoławczy powołał się przy tym na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09), zgodnie z którą, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – powołanej ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z aktu notarialnego z dnia [..] kwietnia 2001 r. Rep. [..] wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są B. R. i B. R. - na zasadach wspólności ustawowej - w [..] części, Z. G. i M. G. w [..] części oraz S. L. w [..] części – w/w nieruchomości, na podstawie umowy sprzedaży z dnia [..] maja 1973 r. oraz umowy przeniesienia własności z dnia [..] grudnia 1998 r., dla której Sąd Rejonowy dla W. [..] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [.]. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [..] marca 2004 r., Rep. Nr [..] S. L. sprzedała W. O. i M. O. zabudowaną domem jednorodzinnym działkę ewidencyjną nr [..] o powierzchni [..] m2 oraz udział wynoszący [...] część działek ewidencyjnych nr [..] , [..] i [..] o łącznym obszarze [..] m2, położonych w W. w dzielnicy [..] przy ul. [..] i ul. [..]. Powyższe świadczy, iż legitymacja do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 w/w ustawy przysługiwała państwu G., co wynika z faktu złożenia przez nich wniosku o odszkodowanie w przepisanym ustawowo terminie oraz z faktu przysługującego im prawa własności do części przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. aż do momentu wydania decyzji komunalizacyjnych Wojewody [..]. Po drugie legitymacja w omawianym zakresie przysługiwała państwu O., ze względu na złożenie przez nich przedmiotowego wniosku w dniu [..] grudnia 2005 r., a więc w ustawowym terminie oraz z uwagi na fakt, iż byli oni właścicielami udziału w części nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [..] oraz [..] na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [..] marca 2004 r. Rep. A nr [..], a więc jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnych z 2006 r. Organ odwoławczy zaakcentował, iż określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. rzeczonej ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z uwagi na powyższe, odmowa uwzględnienia wniosku odszkodowawczego B. R. i B. R. oraz S. L. jest uzasadniona. Natomiast w ocenie organu, Prezydent [..] W. błędnie nie uwzględnił wniosku o ustalenie odszkodowania państwa O., a w odniesieniu do państwa G. przyjął niewłaściwie, iż podstawą stwierdzenia, że są oni uprawnieni do roszczenia wynikającego z art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy jest ustalenie, iż prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało im według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przesłanek z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy przyjmując, iż osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie są jedynie osoby, które były właścicielami nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i niesłusznie nie uwzględnił wniosku o odszkodowanie M. O. i W. O. Na decyzję Wojewody [..] z dnia [.] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [..] W. zarzucając naruszenia w zaskarżonej decyzji: - art. 138 § 1 kpa , - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skarżący powołując się na treść art. 138 § 1 kpa wskazał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego skoro organ odwoławczy kwestionował prawidłowość decyzji Prezydenta [..] W. tylko w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania M. O. i W. O., natomiast w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania B. R. i B. R. oraz przyznania odszkodowania M. G. i Z. G. organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń Prezydenta [..] W. to powinien uchylić decyzję Prezydenta [..] W. tylko w części kwestionowanej i utrzymać w mocy w pozostałej prawidłowej części. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego brak było podstaw do uchylenia całej decyzji przez organ odwoławczy i przekazania jej do ponownego rozpoznania. Nadto skarżący wskazał, że Wojewoda [..] powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSP 3/09 zarzucił Prezydentowi [..] W. błędną interpretację art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zdaniem skarżącego z powołanym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ stan faktyczny, w oparciu o który zapadł wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. był odmienny od stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. i rozważaniach odnośnie osoby uprawnionej do złożenia wniosku o odszkodowanie NSA wskazał, że w art. 73 ust. 4 ustawy w związku z art. 1 tego artykułu niewątpliwie- co do zasady - chodzi o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Ponadto taką osobą jest także spadkobierca w razie otwarcia spadku przed dniem 31 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł również, że mogły zdarzyć się sytuacje, w których właściciele nieruchomości zajętych pod drogę mogli nie wiedzieć, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taka sytuacja miała, zdaniem NSA miejsce w rozstrzyganej sprawie, gdy przedmiotem umowy darowizny była nieruchomość rolna o powierzchni [..] ha. Następnie dopiero w 2006 r. zatwierdzony został projekt podziału tej nieruchomości na działkę pod ulicę. W przedmiotowej sprawie natomiast, zdaniem skarżącego stan faktyczny był odmienny. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [..] marca 2004 r., rep [..] przedmiotem umowy były dwie nieruchomości: pierwsza, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [..] oznaczoną w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe oraz druga, na którą składały się udziały w trzech działkach ewidencyjnych [..] oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi. Ponadto w akcie tym zbywająca oświadczyła, że działki [..] stanowią drogę dojazdową do działki nr [..] Nabywca miał wobec tego świadomość (odmiennie niż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r.), że przedmiotem umowy sprzedaży jest droga. Zdaniem skarżącego, nabywcy zawierając umową sprzedaży nieruchomości składającej się z działek gruntu o numerach: [..] oznaczonych w ewidencji gruntów jako droga i wykorzystywanych jako droga nie powinni, powoływać się na niewiedzę odnośnie tego, że grunty te przeszły wcześniej na własność gminy. Tym samym brak jest podstaw by osoby takie były uznane za legitymowane do złożenia wniosku o wypłatą odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że skoro organ odwoławczy kwestionował prawidłowość decyzji Prezydenta [..] W. wyłącznie w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania M. i W. małżonkom O. natomiast w pozostałej części uznał, że decyzja jest prawidłowa to powinien uchylić decyzję Prezydenta [..] W. tylko w kwestionowanej części, a utrzymać ją w mocy w pozostałej części, która była prawidłowa. Wojewoda [..] uchylając decyzję Prezydenta [..] W. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji naruszył prawo "tym bardziej, że wszystkie kwestie niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione (w tym data wpisu prawa własności p. O. do księgi wieczystej [..] marca 2004 r., oraz data wydania decyzji o nabyciu przez Gminę W. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. sierpnia 2006 r.). Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi co do niewłaściwej zdaniem skarżącego interpretacji przez Wojewodę [..] art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Orzecznictwo sądowe dotyczące kwestii, kto jest osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w powyższym przepisie prawa jest utrwalone i jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09) przyjął, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Podkreślił, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego oraz zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro przepis art. 73 stanowiąc o przejęciu własności z mocy prawa, stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to odjęcie własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że przed wydaniem decyzji przez Wojewodę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, właściciele gruntów nie mają świadomości o tym, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność podmiotu prawa publicznego, bowiem dopiero ostateczna deklaratoryjna decyzja wojewody stanowi podstawę do ujawnienia własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Nieruchomości objęte przepisem art. 73 ust. 1 ustawy, stanowiąc dość często niewielką cząstkę większych działek, były po dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotem obrotu prawnego, zaś nowi właściciele uzyskiwali wpis do księgi wieczystej. Także odroczenie przez ustawodawcę terminu do składania wniosków o odszkodowanie i przedłużający się okres oczekiwania na wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę powodowały, że nieruchomości objęte art. 73 ust. 1 stawały się przedmiotem obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok TK z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, w którym orzeczono o zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji wojewody i stwierdził, iż wyrok ten powinien prowadzić do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 (I OPS 3/09 – ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 44). Podnieść należy, że taka jak opisana wyżej sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie w stosunku do M. i W. małż. O., którzy nabyli aktem notarialnym [..] udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [..] i nr [..] z obrębu [..] zajęte pod drogę publiczną. Wyżej wymienieni złożyli w także ustawowym terminie wniosek o odszkodowanie, a prawo własności gruntu ujawnili w księdze wieczystej w dniu [..] marca 2004 r., co wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy. Natomiast decyzja o nabyciu z mocy prawa tej nieruchomości przez Gminę W. została wydana przez Wojewodę w dniu [..] sierpnia 2006 r. Ponieważ podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja Wojewody, to dopóki decyzja ta nie zostanie wydana nie można odmówić właścicielowi, będącemu nim 31 grudnia 1998 r. prawa do obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do księgi wieczystej nie można odmawiać prawa do domagania się odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną co prawda z mocy prawa, ale co do której w dacie nabycia nie było ostatecznej decyzji stwierdzającej to wywłaszczenie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.