I SA/Wa 2804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Marek Wroczyński WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku J. B. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2013r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 1991r., w części stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącej integralną część tej decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa"), stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności opisanej na wstępie nieruchomości. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. W uzasadnieniu wskazała, że droga leżąca wzdłuż działek nr [...] i nr [...], ozn. Nr [...] była drogą prywatną, obecnie należącą do niej, a wcześniej do jej poprzedników prawnych. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 267; dalej: "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując, iż wnioskodawczym nie przysługuje przymiot strony wnioskowanego postępowania. Wniosek do Ministra Administracji i Cyfryzacji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła skarżąca, podtrzymując zarzuty zawarte we wniosku z dnia 18 stycznia 2012 r. i wskazując, iż decyzja jest dotknięta jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż zdaniem wnioskodawcy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Zatem podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Trzeba pamiętać przy tym, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. Ustawy następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego, jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Zdaniem organu, ocena dokumentów przedstawionych w sprawie prowadzi do konkluzji, że wnioskodawczyni nie posiadała w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z powyższym należy uznać, iż w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające (...) " nie legitymowała się ona w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r., interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją Ministra i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia. W skardze w całości podtrzymała argumentacje prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji są dla niej niesprawiedliwe i rażąco naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy skarżąca posiadała interes prawny legitymujący ją do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Na wstępie należało wskazać, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art.157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 267; dalej: "k.p.a.") wymagało uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje badania legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może, bowiem nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Należy przy tym wskazać, że aby uznać podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne było wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot taki będzie miał interes prawny, jeśli wykaże się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817). Osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają jedynie Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dacie istotnej dla komunalizacji lub obecnie prawo własności do skomunalizowanego mienia. Prawidłowo, zatem organ przyjął, że weryfikacja decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał, iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1984 r. Rep. A Nr [...], H. B. i K. B. (poprzednicy prawni skarżącej) nabyli od Skarbu Państwa nieruchomość rolną, składająca się z działek [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2009 r., w 1990 roku dokonana została kontrola terenowa gruntów, mająca na celu uregulowanie stanu prawnego rowów przylegających do gospodarstw rolnych. I tak do działki [...] doliczono [...] ha rowu, do działki [...] doliczono [...] ha rowu, do działki [...] doliczono [...] ha rowu – ogólny przybytek powierzchni działek wyniósł [...] ha. Razem ze zmianą powierzchni zmieniono również mianowniki numerów działek. I tak działka [...] otrzymała nr [...], działka [...] otrzymała nr [...] a działka [...] otrzymała nr [...]. Na podstawie aktu notarialnego, Repertorium A nr [...] z [...] czerwca 2007r. H. B. i K. B. darowali skarżącej nieruchomość gruntową, obejmująca działki [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni [...] ha, i taki jest obecnie stan władania, wynikający z wypisu z rejestru gruntów. Wobec powyższego, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, organ zbadał złożone mapy geodezyjne, prześledził zmiany dokonywane w ewidencji gruntów i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonał prawidłowych ustaleń, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach jednoznacznie wynika, że ani skarżąca, ani jej poprzednicy prawni nie byli na dzień 27 maja 1990 r. właścicielami działki o nr [...], ani nie są nimi obecnie. Powierzchnia posiadanego przez skarżącą gospodarstwa dokładnie odpowiada powierzchni nabytego przez poprzedników prawnych gospodarstwa powiększonego o powierzchnie rowów. Odnosząc się do twierdzeń ze skargi stwierdzić należy, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów poświadczających, że służy jej legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. W świetle powyższych uwag zauważyć trzeba, że dokumentem takim nie może być anonsowana w skardze umowa dzierżawy z 1983r. zawarta przez rodziców skarżącej. Na marginesie należy zauważyć, iż spór odnośnie przebiegu granic działek, który w opinii Sądu jest rzeczywistym przedmiotem żądania skarżącej, winien zostać rozstrzygnięty pomiędzy wnioskodawczynią a Gminą W. w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.