I SA/Wa 2806/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 września 2022 r. nr DO-II.7610.174.2022.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr NWIV.752.179.2015; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] wraz z prawem własności budynków i fragmentu linii kolejowej oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły [...] S.A. w [...]. Minister rozpatrując sprawę wskazał, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 tej ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r.). Organ I instancji w toku postępowania ustalił na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...]) zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu zostało ujawnione na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. akt [...] stwierdzającego, iż Skarb Państwa stał się z dniem 1 stycznia 1989 r. przez zasiedzenie właścicielem m. in. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, co ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], w której uregulowana jest m.in. działka nr [...]. Kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez [...] w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej jest przesłanka aby w dniu 5 grudnia 1990 r. grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. z treści decyzji Wojewody [...] z dnia 5 października 2020 r. nr [...] przedmiotowa działka nr [...] została wydzielona z pierwotnej działki nr [...], na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] spółka [...] S.A. w [...] przedłożyła do akt sprawy wykaz z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce pierwotnej nr [...], sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., obejmujący EOR [...], oświetlenie stacji [...], Sieć trakcyjną - stacja [...] Gł. - linia 001, sieć trakcyjną - [...] Poł. - [...] Gł. Linia 660, urządzenia srk w okręgu nastawni S-c Gł., tory linii nr. 1, tory linii nr. 62, nastawnia SG oraz wiadukt zbudowane w latach 1900-1995 r. Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie z dnia 9 marca 2015 r. J. M. - Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami i S. K. - Naczelnika Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych, iż działka nr [...], położona w [...], obręb [...], jest zajęta pod infrastrukturę kolejową składającą się z linii kolejowej nr 1 relacji Warszawa Centralna - Katowice i numer 62 Tunel [...], w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz.789). Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez [...] gruntu Skarbu Państwa obejmującego działkę nr [...](z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) zostało potwierdzone na podstawie dokumentu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. tj. wykazu z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) sporządzonego wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jednakże w toku postępowania uwłaszczeniowego organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie w części stanowi drogę publiczną ul. [...] (dawniej ul. [...]). Ze znajdującego się w aktach niniejszej sprawy pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 21 lutego 2019 r., znak: [...] i z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] wynika, że działka nr [...](z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) w części jest zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] (obecnie ul. [...]), która na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiła i nadal stanowi część pasa drogowego drogi publicznej. Powyższe wynika również z nadesłanej przez [...] S.A. do wniosku uwłaszczeniowego z dnia 6 listopada 2015 r. kopii mapy ewidencyjnej z dnia przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2015 r. pod numerem [...], oraz mapy z dnia [...] września 2003 r. Ponadto również z podglądu na stronie https://www.geoportal.gov.pl/ wynika, że działka nr [...] w części jest zajęta pod drogę ul. [....] w [...] we fragmencie stanowiącym chodnik i pas zieleni przydrożnej. Nadanie kategorii drogi wojewódzkiej ul. [...] (obecnie ul. [...]) w [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14.07.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151). Następnie ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2007 r. Mając na uwadze powyższe, Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, iż będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. w części drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych [art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)], skutkuje uznaniem, iż nie mógł on pozostawać w wyłącznym posiadaniu [...] i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych. Wojewoda [...] pismem z dnia 5 października 2021 r. poinformował [...], że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] (która powstała z podziału działki nr [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie w części zajęta jest infrastrukturą kolejową, natomiast w części znajduje się w pasie drogowym drogi zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej ul. [...] - we fragmencie zajętym pod chodnik i pas zieleni przydrożnej - części nieruchomości w rejonie wiaduktu kolejowego, to zastosowanie znajduje art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ). W związku z tym organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2021 r. projektu podziału geodezyjnego ww. działki, wraz z wykazem budynków znajdujących się na przedmiotowej działce oraz oświadczeniem, w którym oprócz składników infrastruktury kolejowej, należy jednoznacznie wyjaśnić, czy jest to infrastruktura nieczynna lub infrastruktura prywatna. Wobec nienadesłania dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego działki nr [...], Wojewoda [...] pismem z dnia 12 lipca 2022 r. zawiadomił, na podstawie art. 10 § 1 Kpa, strony postępowania, iż zostało zakończone postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uwłaszczenia [...] w [...] przedmiotową działką nr [...] o pow. [...] m2. Mając na względzie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka posiadania (wyłącznego) wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich (zarządcy drogi publicznej) Minister Rozwoju i Technologii obowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...]. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...] zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...], tj. Dz.U. z 2018 poz. 1311 ze zm. (dalej jako u.[...]) poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz Spółki [...] S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zgodnie z nim grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Ustalony przez organ stan prawny jest bezsporny. Wynika z niego, że co do części nieruchomości [...] spełnia przesłanki uwłaszczenia. Sąd przy tym w pełni podziela argumentację organu, że w świetle art. 34 ust. 4 ustawy z 8 września 2000r. i art. 2a ustawy o drogach publicznych nie ma możliwości uwłaszczenia co do części nieruchomości, która stanowi drogę publiczną. W istocie zatem spór sprowadza się do tego kto ma sporządzić mapę podziałową organ czy strona zainteresowana rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ konieczność podejmowania wszelkich czynności które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 k.p.a. podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której oczywistym jest, tak jak w tym przypadku, że strona skarżąca ma prawo do uwłaszczenia ale z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a. Organ co prawda prawidłowo ustalił stan faktyczny jednakże nie przeprowadził ostatniego dowodu tj. nie zlecił sporządzenia mapy podziału bezzasadnie przerzucając ten obowiązek na stronę. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1991r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2021.1899), dalej "ugn" w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b ugn dokonuje się zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Należy zatem sporządzić mapę podziału która stanowi załącznik do decyzji. Z przepisem tym koreluje art. 95 pkt 3 ugn zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości, której część została nabyta z mocy prawa może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Poza tym w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do sporządzenia mapy przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału. Takiego interesu prawnego nie ma jeszcze [...] gdyż nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (art. 97 ust. 1 ugn). Odmowa potwierdzenia, że dany grunt podlega uwłaszczeniu jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma też podstawy prawnej dającej jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne. Dlatego Sąd uznał, że organy dopuściył się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego (wyłącznie w zakresie braku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej), co skutkowało nie uwzględnieniem w części wniosku o uwłaszczenie. W konsekwencji organy naruszyył art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji poprzez nie uwzględnienie wniosku w części. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dopuści dowód z mapy podziału z wydzieleniem części, co do której zachodzą przesłanki do uwłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.