I SA/Wa 281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty udzielonej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , uznającą, że Z.P. wykorzystała nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną dla Dzielnicy [...] jako działka ewidencyjna nr [...] , w obrębie [...] , o pow. [...] m2, opisaną w księdze wieczystej Nr [...] , przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty oraz zobowiązał Z.P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], orzekł o przekształceniu przysługującego Z. P. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości i określeniu opłaty za przekształcenie w wysokości [...] zł oraz udzieleniu bonifikaty od opłaty wskazanej w pkt 3 w wysokości [...] %, tj. w kwocie [...] zł. Podstawą udzielenia bonifikaty było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., uznał, że Z.P. wykorzystała ww. nieruchomość przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty oraz zobowiązał Z. P. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] wniosła Z.P., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r., poz. 83 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2016r., stanowi art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z którym organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Kolegium podniosło, że z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej zwanej też CEIDG) wynika, że M. W. rozpoczął dnia [...] września 2013 r. wykonywanie działalności gospodarczej przy ul. [...] w [...] (wydruki wygenerowano dnia [...] grudnia 2014 r. i dnia [...] lipca 2015r.). W piśmie z dnia 9 sierpnia 2015r. Z.P. złożyła wyjaśnienia, że w jej ocenie sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej przez męża - M.W. pod adresem nieruchomości stanowiącej jej własność nie narusza warunków, na podstawie których została udzielona bonifikata. Wykorzystanie lokalu mieszkalnego na inne cele niż uzasadniające udzielenie bonifikaty, a więc na cele inne niż mieszkaniowe, w ocenie Z.P., mogłoby mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdyby lokal utracił swoje funkcje mieszkaniowe, co nie nastąpiło. Z.P. podkreśliła również, że w lokalu nie jest wykonywana działalność o charakterze zarobkowym i ciągłym, a wskazanie adresu w CEIDG służyło wyłącznie jako adres korespondencyjny oraz poinformowała, iż M.W. podjął stosowne kroki w celu zmiany, adresu miejsca wykonywania działalności, która to zmiana zostanie ujawniona w Centralnej Ewidencji. Wobec powyższego, organ odwoławczy wskazał na uchwałę Rady [...]Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ([...]), której § 1 ust. 1 stanowi o wyrażeniu zgody na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Przy czym jednym z warunków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty jest wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w dniu wydania przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] o przekształceniu przysługującego Z.P. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (tj. [...] października 2012 r.) warunek ten był spełniony. Jednakże w dniu [...] września 2013 r. mąż wnioskodawczyni - M.W. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej przy ul. [...] w [...]. Kolegium przytoczyło treść art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016r., poz. 1829) zawierającego definicję działalności gospodarczej i podniosło, że wpisowi do ewidencji podlegają przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi (art 14 ust. 1-2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przy czym wpisowi do CEIDG podlegają - firma przedsiębiorcy oraz jego numer PESEL, o ile taki posiada, jak również adres zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresy, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności i oddziału, jeżeli został utworzony; dane te są zgodne z oznaczeniami kodowymi przyjętymi w krajowym rejestrze urzędowym podziału terytorialnego kraju, o ile to w danym przypadku możliwe (art. 25 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Kolegium podkreśliło także, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 25 ust. 1 pkt 5 rozróżnia adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej od adresu do doręczeń. Wykonywanie działalności gospodarczej oznacza zatem, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Natomiast, zdaniem Kolegium, domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone przez stronę, która w złożonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyjaśnieniach stwierdziła, że adres ul. [...] w [...]. służył wyłącznie jako adres do korespondencji wykonywanej działalności gospodarczej. Ponadto z art. 33 zdanie pierwsze ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika domniemanie, iż dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W opinii Kolegium skoro od dnia zarejestrowania w CEIDG działalności gospodarczej do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia M.W. ma w CEIDG status podmiotu aktywnego, należy domniemywać, że działalność swoją wykonuje. Kolegium podniosło, że z wydruku CEIDG wynika, iż M.W. prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną PKD kodem [...] - [...]. Przy czym z opisu działalności oznaczonej w PKD symbolem [...] , jak i przedstawionych przez organ precedensów GUS wynika, że działalność taka może być prowadzona poza siedzibą podmiotu, na rzecz którego usługa jest świadczona, a więc pod adresem podanym jako miejsce wykonywania działalności. W ocenie Kolegium, skoro M.W. podał rejestrując działalność gospodarczą jako miejsce jej wykonywania ul. [...]w [...], to brak jest podstaw do uznania, że działalność ta nie była pod tym adresem prowadzona. Natomiast uchwała Rady [...]Nr [...] z dnia [...] maja 2008r. uzależnia możliwość przyznania bonifikaty od wykorzystywania nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy. Użyte określenie "wyłącznie" wyklucza zatem możliwość przyznania bonifikaty w sytuacji, w której nieruchomość zabudowana wykorzystywana jest zarówno na cel mieszkaniowy jak i niemieszkaniowy. W konsekwencji Kolegium wskazało, że wykonywanie działalności gospodarczej przez M.W. przy ul. [...] w [...] nie pozwala na stwierdzenie, że nieruchomość ta jest wykorzystywana wyłącznie na cel mieszkaniowy, lecz na cel mieszkaniowy i prowadzenie działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało na ich niezasadność. Podniosło m.in., że ustalenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wykracza poza zakres postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty. Prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty organ administracji dokonuje bowiem we własnym zakresie ustaleń w zakresie wykorzystywania nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy w oderwaniu od warunków dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które pozostają poza zakresem jego właściwości. Również powołany w odwołaniu § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może stanowić uzasadnienia dla twierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkaniowe. W przepisie tym została zawarta definicja pomieszczenia mieszkalnego, a nie jak to wskazała odwołująca definicja budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny został bowiem zdefiniowany w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako budynek mieszkalny wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny. Wobec czego, zdaniem Kolegium, zakwalifikowanie budynku przy ul. [...] w [...] do budynku mieszkalnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., nie stoi na przeszkodzie uznania, iż budynek taki jest wykorzystywany na inne cele niż mieszkalne. Przy czym ani organ I instancji, ani Kolegium nie kwestionuje, iż budynek przy ul. [...] w [...] jest budynkiem mieszkalnym. Kolegium nie zgodziło się również z zarzutami odwołania dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania. Powołane przepisy art. 7- 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. nie oznaczają, że wyłącznie na organach administracji publicznej ciąży obowiązek inicjatywy dowodowej, który zwalnia strony postępowania od jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Przy czym wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zostało oparte nie tylko na wydruku z CEIDG, ale również na oświadczeniu strony postępowania, zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., z którego wynika, że działalność swoją M.W. nie tylko zarejestrował, ale również ją prowadzi. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania strona nie zgłaszała do organu dodatkowych wniosków dowodowych, pomimo, że jej pełnomocnik w dniu 24 sierpnia 2016r. zapoznał się z aktami sprawy. Kolegium wskazało także, że dokonana zmiana adresu głównego miejsca wykonywania działalności na adres: ul. [...] lok. [...] , [...] oraz zmiany w CEIDG, polegające na dodaniu w rubryce wykonywana działalność gospodarcza - działalności oznaczonej w PKD kodami: [...], nie konwalidują dokonanego przez odwołującą naruszenia warunku udzielenia bonifikaty, jakim było wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cele mieszkaniowe, która to zmiana nastąpiła przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z.P., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady praworządności wyrażające się w zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wykorzystania nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia na cele inne niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego wydana została błędna decyzja w sprawie. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej jako: "ustawa o przekształceniu") poprzez uznanie, że w świetle złożonych przez Panią Z.P. wyjaśnień oraz dowodów przeprowadzonych w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej zwrot udzielonej kwoty bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wobec przedstawionych zarzutów skargi strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej należy stwierdzić, że jest on całkowicie niezasadny. Zwrot bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają charakter decyzji administracyjnych. Dotyczy to szczególnie zwrotu udzielonej bonifikaty. Jeśli bonifikata została przyznana w formie decyzji administracyjnej, to byłoby niezrozumiałe, gdyby jej zwrot był dokonywany poza systemem prawa administracyjnego. Przepis ten statuujący prawo organu, który udzielił bonifikaty, do żądania jej zwrotu, w sytuacji gdy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, w żaden sposób nie wskazuje, iż zwrot bonifikaty następuje na drodze cywilnej. Artykuł 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej odwołuje się natomiast do pojęcia organu administracji, a zatem wskazuje na administracyjną drogę załatwiania spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Sprawy administracyjne są natomiast, w świetle art. 104 § 1 i § 2 Kpa, załatwiane w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ będąc właścicielem nieruchomości udzielił istotnej ulgi w opłacie za nabycie na własność nieruchomości, określając niezwykle restrykcyjne zasady, a mianowicie nakazując, aby skarżąca wykorzystywała nieruchomość wyłącznie na cele mieszkaniowe. Skarżąca te warunki zaakceptowała. Okoliczność wskazania tego adresu jako głównego adresu wykonywania działalności gospodarczej przy rejestracji jest jednoznaczna. Prowadząc działalność gospodarczą pod tym adresem, skarżąca ( w przedmiotowej sprawie mąż skarżącej ) wykorzystała nieruchomość również na inny cel. Podkreślenia wymaga, że ani stopień ani długość wykorzystania nieruchomości również na inny cel, nie ma żadnego znaczenia. W tej sytuacji zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji i organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jak również dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 15 ustawy przekształceniowej. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zdaniem Sądu podkreślenia wymaga fakt, że inicjatywa dowodowa, w tym treść złożonego wyjaśnienia należała do skarżącej, która nie złożyła wniosków dowodowych, które przeczyłyby prawidłowemu, bowiem dokonanemu w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego wnioskowi organów obu instancji, że działalność gospodarcza prowadzona przez męża skarżącej faktycznie odbywała się w innym niż wynikające z ewidencji miejscu – z uwagi choćby na formę jej prowadzenia. Z akt sprawy nie wynika również okoliczność aby skarżąca wystąpiła o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Jedynie na marginesie Sąd podkreśla, że przepisy prawa budowlanego w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania, stąd też nie mogły zostać naruszone. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.