I SA/Wa 282/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. N. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] oznaczonego jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej jako: dekret [...]), na mocy którego przeszła na własność gminy [...]. Następnie zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) powołana wyżej nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. wynika, że tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał E. W. W.. Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publiczne w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawę (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę. Zatem termin do składania wniosków "dekretowych" upłynął w dniu 25 maja 1948 r. E. W. W. w dniu 7 września 1949 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku, Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1951 r. odmówiło przywrócenia terminu na złożenie ww wniosku a następnie Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1951 r. odmówiło E. W. przyznania prawa własności czasowej do ww nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania byłej właścicielki, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1952 r. utrzymało w mocy orzeczenie I instancji. Po rozpatrzeniu wniosku B. W.-N. – następcy prawnego dawnej właścicielki o stwierdzenie nieważności, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1951 r. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił powołaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2005 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r., wyjaśniając, że zarówno Prezydium Rady Narodowej [...], jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, prowadząc postępowanie bez wniosku strony w sytuacji, gdy art. 7 ust. 2 dekretu [...] przewiduje inicjatywę strony wszczęcia postępowania i wydając orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1951 r., rażąco naruszył przepis dekretu [...]. Skarżący w dniu 15 września 2015 r. wystąpił w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie gruntu, wskazując, że wniosek został złożony po terminie określonym w art. 7 dekretu [...]. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, złożył odwołanie, podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy. Ponadto zakwestionował prawidłowość objęcia w posiadanie gruntu przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że przepis art. 7 dekretu [...] określa tryb występowania przez byłych właścicieli gruntów położonych na obszarze [...], które na mocy art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...], o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Organ II instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło z dniem 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], a zatem zakreślony w art. 7 ust. 1 dekretu termin 6 miesięczny do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości upłynął z dniem 25 maja 1949 r. Kolegium ustaliło, że w terminie określonym art. 7 ust. 1 dekretu [...] dawna właścicielka hipoteczna nie złożyła wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...]. E. W. złożyła wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jednakże samego wniosku dekretowego zainteresowana nie załączyła do w/w wniosku. Również skarżący, w toku prowadzonego postępowania dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, nie potwierdził w żaden sposób, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie, Organ II instancji wskazał, że przepisy dekretu [...], w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu, miały na celu przyznanie dotychczasowym właścicielom gruntów prawa korzystania z nieruchomości na zasadach własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) i nakładały na gminę obowiązek uwzględnienia zgłoszonych przez nich wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów dało się pogodzić z ustaleniami planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Jednak warunkiem koniecznym do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Kolegium podało, że nie budzi wątpliwości, iż wniosek o przyznanie prawa do gruntu nie został złożony w terminie określonym w dekrecie. W myśl bowiem § 3 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r. grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, o którym mowa w § 3 tego rozporządzenia. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wskazał, iż termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 dekretu [...] był terminem prawa materialnego, a więc terminem prekluzyjnym. Upływ tego terminu powodował wygaśnięcie roszczenia, gdyż termin ten nie podlega przywróceniu. Złożenie przez osobę uprawnioną wniosku dekretowego z uchybieniem wskazanego terminu jest więc wystarczające do wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. N.. Skarżący zarzucił organowi II instancji powierzchowność w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak ustosunkowania się do zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) niedokonanie szczegółowych ustaleń w istotnym zakresie, tj. czy nieruchomość przy ul. [...] w [...] była usytuowana w granicach obrębu [...] ustalonym w ogłoszeniu o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] wskazanymi w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] z dnia 25 listopada 1948 r.; 2) niedokonanie szczegółowych ustaleń w istotnym zakresie, tj. czy nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w oparciu o rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r.; 3) bezpodstawne przyjęcie, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] RN i Zarządu Miejskiego [...], tj. z dniem 25 listopada 1948 r.; 4) brak odniesienia się do prawomocnej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. mocą której uchylona została decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. i stwierdzona nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1952 r. oraz utrzymanego tą decyzją z mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1951 r. nie przyznającego dotychczasowej właścicielce – E. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]; 5) brak wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności związanych z uprawnieniem skarżącego jako spadkobiercy E. W. do domagania się ustanowienia własności czasowej, skoro decyzje odmawiające tego prawa zostały przez Ministra Budownictwa uchylone decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r.; 6) sprowadzenie oceny materiału dowodowego do powtórzenia treści skarżonej decyzji Prezydenta [...] i do przyjęcia, iż w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., jako prawidłową i zgodną z obowiązującym prawem. Skarżący wskazał, że wydanie decyzji odmownej sprzeczne jest z podstawową zasadą Konstytucji RP, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., jako wydanych z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...]. Zgodnie z tym przepisem dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (ust. 1). Gmina uwzględniała wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Jak słusznie wskazało Kolegium warunkiem koniecznym uwzględnienia przez gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej było zrealizowanie obu przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu [...], tj. wniosek powinien zostać zgłoszony przez wskazane w tym przepisie osoby z zachowaniem określonego w nim terminu. Termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu [...] jest terminem prawa materialnego, tj. terminem prekluzyjnym. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała ww terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Prawodawca określił sześciomiesięczny termin na zgłaszanie żądań, jednocześnie zaznaczył jak należy liczyć początek biegu terminu. Bieg terminu rozpoczyna objęcie w posiadanie gruntów przez gminę. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99, (dostępna: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę [...] było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43). Według poglądu doktryny okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie, dopiero bowiem od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę należy liczyć początek terminu do zgłoszenia wniosku, a zatem konieczne jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od kiedy (czyt.: M. Gdesz Rewindykacja gruntów warszawskich zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 26). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 679/08, (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze W. zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu [...], następował z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu [...], było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę [...] danego gruntu w posiadanie, we wskazanym znaczeniu. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, iż objęcie przez gminę w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z dniem 25 listopada 1948 r., a więc w dacie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Od tej daty rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, że w zakreślonym sześciomiesięcznym terminie wniosek taki nie został złożony. Fakt złożenia przez byłą właścicielkę w dniu 7 września 1949 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego świadczy o tym, że miała ona świadomość objęcia gruntów w posiadanie przez gminę. Zauważyć jednak należy, że składając wniosek o przywrócenie terminu, samego wniosku dekretowego ona nie złożyła. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego jednoznacznie ustalił, że brak jest dowodów potwierdzających fakt, aby wniosek dekretowy został złożony przez byłą właścicielkę. Natomiast skarżący - następca prawny dawnej właścicielki, wystąpił z wnioskiem dekretowym dopiero w dniu 15 września 2015 r. Złożenie przez skarżącego wniosku dekretowego po upływie sześćdziesięciu pięciu lat, a więc po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu do jego złożenia, czyni wniosek ten bezskutecznym i to niezależnie od kwestii stwierdzenia nieważności poprzednio wydanej decyzji dekretowej, skoro w toku postępowania ustalono, że wniosek kredytowy do 15 września 2015r. nie został uprzednio złożony. W tych okolicznościach organ zasadnie wydał decyzję o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu. W odniesieniu do zarzutów skargi należy uznać je za niezasadne w kontekście stwierdzenia, że nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu [...] dotycząca terminu do złożenia wniosku dekretowego. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń proceduralnych, w tym w szczególności art. 7, art. 77 czy art. 80 kpa, zaskarżona decyzja została przy tym rzeczowo uzasadniona, co czyni zadość wymogom z art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.