I SA/Wa 2823/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 3 września 2013 r. A. S. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2013/2014. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2013/2014, tj.: 1. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w roku szkolnym 2014/2015 na rzecz A. S. ur. [...] lipca 1994 r. 2. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w roku 2014/2015 na rzecz N. S. ur. [...] stycznia 1996 r. W uzasadnieniu zapadłego orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) pojęcie "dochód rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Z kolei według art. 3 pkt 23 ww. ustawy "utrata dochodu" - oznacza utratę dochodu spowodowaną: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, - utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, - wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej; - utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; - utratą zasadzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do luli świadczeń. Powyższe oznacza, że myśl przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrata zasądzonych świadczeń alimentacyjnych nie jest tożsama ze świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Zatem nie można potraktować jako dochodu utraconego świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. W przedmiotowej sprawie miesięczny dochód rodziny osiągnięty w 2012 r. ustalony został na kwotę [...] zł - co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Tymczasem zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 539 zł (art. 5 ust. 1 ww. ustawy). Od powyższej decyzji A. S. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Według niej pobrane przez nią świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...] zł powinny być przez organ pierwszej instancji uznane jako dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że odwołanie skarżącej nie może być uwzględnione, gdyż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego obliczenia dochodu jej rodziny - w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 623,00 zł. Przypadek ten w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Organ przywołał treść art. 3 pkt 1 litera a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, iż Prezydent - zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 litera c 27 tiret ww. ustawy - słusznie do dochodu rodziny doliczył dochód w postaci świadczenia wypłaconego z funduszu alimentacyjnego. Przedmiotowego świadczenia nie należy bowiem uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z literą i) tego przepisu, za dochód utracony można uznać jedynie utratę zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Zasądzone świadczenia alimentacyjne nie są więc tożsame z pojęciem świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.). Wobec powyższego ustalone przez organ pierwszej instancji kwoty dotyczące dochodu rodziny A. S. za rok 2012 są zgodne ze wskazanymi powyżej uregulowaniami prawnymi, a miesięczny dochód na członka rodziny przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego (539 zł) o [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły A. S. i A. S. - uznając ją za sprzeczną z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o jej zmianę, poprzez przyznanie A. S. i N. S. prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2013/2014. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała swoją sytuację materialną i podniosła, iż osoba zobowiązana do alimentacji zmarła [...] sierpnia 2013 r. - w konsekwencji czego wygasł jej obowiązek alimentacyjny. Wskazała, że faktem jest, iż utraciła dochód z tytułu alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu ze wszystkich zaświadczeń i dokumentów, które przedłożyła Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz o rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast art. 119 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym - bowiem organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w tym trybie, zaś strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzające naruszają przepisy prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., odmawiającą przyznania prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2013/2014. Istota zaistniałego - między stronami niniejszego postępowania sądowego - sporu sprowadza się w istocie do ustalenia, czy w związku ze śmiercią męża A. S., jej gospodarstwo domowe utraciło dochód w postaci świadczeń otrzymywanych z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł - w następstwie czego, czy organ prawidłowo ustalił przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego do otrzymania świadczenia rodzinnego w zaskarżonych do Sądu decyzjach. Podstawę materialnoprawną orzeczeń wydanych w przedmiotowej sprawie stanowiły przypisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł (ust. 1), a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności - co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie - zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583 zł (ust. 2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku rodziny stanowi dochód rodziny, tj. sumę przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 w zw. z art. 2a ww. ustawy) w przeliczeniu na osobę. Ustawową definicję dochodu zawiera art. 3 pkt. 1 lit. a powołanej ustawy. Za dochód uważa się m.in. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 27) oraz alimenty na rzecz dzieci (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14). Jak wskazano, dochodem rodziny w świetle art. 3 pkt 2 ww. ustawy, jest suma dochodów członków rodziny, tj. suma przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem jednak sytuacji określonych w przepisach art. 5 ust. 4-4b (art. pkt 2 a). Przepis art. 5 ust. 4 powołanej ustawy stanowi zaś, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Dochód utracony oznacza natomiast - w świetle art. 3 pkt 23 tej ustawy - utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznawanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, h) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń. Skarżące zarówno w odwołaniu jak i w skardze zakwestionowały zasadność ujęcia w dochodzie rodziny - powodujących przekroczenie kryterium dowodowego - świadczeń uzyskanych przez nie w 2012 r. z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na ustanie ich otrzymywania - ze względu na śmierć zobowiązanego do alimentacji w dniu [...] sierpnia 2013 r. W ich ocenie zaistniała zatem przesłanka do uznania tych świadczeń za dochód utracony - skoro śmierć zobowiązanego do alimentacji spowodowała utratę świadczeń alimentacyjnych, a alimenty wpłacane w imieniu zobowiązanego przez fundusz alimentacyjny są faktycznie takimi samymi świadczeniami, do których płacenia zobowiązany był ojciec dzieci. Sformułowanie w powołanej uprzednio lit i) stwierdzającym, iż utrata dochodu oznacza także utratę dochodu spowodowaną utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do alimentacji, nie jest jednoznaczne, gdyż śmierć osoby zobowiązanej alimentacyjnie faktycznie powoduje nie tylko utratę alimentów, lecz również wpływa na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W niniejszej sprawie organy ograniczyły swoją wykładnię tego przepisu wyłącznie do wykładni literalnej - pomijając przy tym wykładnię funkcjonalną i celowościową. Dekodowanie znaczenia normy prawnej powinno natomiast odbywać się nie w oderwaniu od całego systemu prawa, lecz z uwzględniłem jej pozycji w tej strukturze, biorąc pod uwagę także cel jej obowiązywania. W związku z tym - kierując się wykładnią celowościową oraz funkcjonalną - Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że dochodem utraconym w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. i) jest także utrata źródła dochodu w postaci prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, będąca następstwem śmierci osoby zobowiązanej do alimentów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do uznania za prawidłową sytuację, w której w skrajnym przypadku osobie utrzymującej się wyłączenie z alimentów w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe przyznano by świadczenie rodzinne w razie śmierci zobowiązanego alimentacyjne, zaś osobie mającej dochód w takiej samej wielkości, lecz ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odmówiono by tego prawa w przypadku śmierci zobowiązanego. Skutkowałoby to tym, że osoby, które utraciły dochód w swej istocie z tego samego tytułu (alimentów) traktowane byłyby w inny sposób. Taka sytuacja jest w ocenie Sądu nie do przyjęcia. Za powyższym stanowiskiem przemawia zasada pomocniczości oraz solidarności, wynikająca z Konstytucji RP, a także treść art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.(Dz. U z 2013, poz. 182 ze zm.). Ten ostatni przepis konstytuuje zasady i cele pomocy społecznej, a świadczenia, których odmówiono stronie skarżącej, stanowią jeden z elementów tej pomocy Wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych musi zatem uwzględniać powołane powyżej unormowania ustawy z 2004 r. W szczególności pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Przy czym ustawowym zadaniem pomocy społecznej jest również zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Jak z powyższego wynika, tylko zaprezentowana przez Sąd wykładania ustawowego pojęcia "dochodu utraconego" nie narusza przedmiotowych regulacji ustawy o pomocy społecznej i wskazanych zasad konstytucyjnych, wobec czego uznać należy, że organy orzekające w kontrolowanej przez Sąd sprawie - w następstwie wadliwej, ściśle literalnej wykładni omawianego unormowania - wydały niekorzystne dla strony skarżącej decyzje, bez uwzględnienia dochodu utraconego przez nią, w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do alimentacji. Prowadząc na nowo postępowanie organy ponownie wyliczą dochód rodziny - z uwzględnieniem stanowiska Sądu - a następnie dokonają oceny, czy w rodzinie skarżących przekroczone zostało kryterium dochodowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.