I SA/Wa 2829/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Marek Wroczyński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi E. B., G. Z. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. Z., J. B. i E. B. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący") od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. W dniu 20 czerwca 2013 r. G. Z., J. B. i E. B. – współużytkownicy wieczyści złożyli wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 83 – dalej jako "ustawa o przekształceniu"). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent W. po rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił przekształcenia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Od decyzji tej G. Z., J. B. i E. B. wnieśli odwołanie podnosząc między innymi zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 191 ze zm. – dalej jako Kpa). Decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że wnioskodawcy nie spełniają podstawowej przesłanki z ustawy o przekształceniu, bowiem nie legitymowali się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego zostało bowiem ustanowione na ich rzecz umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków zawartą w dniu [...] maja 2013 r. w formie aktu notarialnego w wykonaniu postanowień decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydanej na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") po rozpoznaniu wniosku J. B. z dnia [...] czerwca 1988 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 214 u.g.n. dotyczył poprzednich właścicieli, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret z dnia 26 października 1945 r.,) wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1 u.g.n., jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Taki wniosek złożyła J. B. w dniu 22 czerwca 1988 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 1a ustawy o przekształceniu i wyjaśnił, że materiał dowodowy nie wskazuje, by ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w trybie przepisów art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.,, bowiem byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zdaniem organu odwoławczego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie jest również związane z odrębną własnością lokali. W sprawie nie zachodzą zatem przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy o przekształceniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w budynku przy ul. [...] nie został wyodrębniony żaden lokal, z którym związany byłby udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, a tylko w takim przypadku przepisy powyższe miałyby zastosowanie. Kolegium nie podzieliło również stanowiska odwołujących się, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 214 u.g.n. jest równoznaczne z ustanowieniem tego prawa na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż są to odmienne tryby postępowania, a art. 1 a pkt 2 ustawy o przekształceniu dotyczy wyłącznie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając naruszenie: 1) naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez brak jego zastosowania, mimo że wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne w obrębie określonej klasy (kategorii), wskutek czego dokonano błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. o przekształceniu poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy żaden przepis tej ustawy nie zawiera definicji lokalu, a definicja lokalu zamieszczona w ustawie o własności lokali nakazuje przyjąć, że z wnioskiem o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych, bowiem ustawa o własności lokali jednakowo traktuje właścicieli wyodrębnionych i niewyodrębnionych lokali (art. 4 ust. 1 ustawy o własności lokali), zatem nie można było uzależniać wydania decyzji pozytywnej od przedstawienia umowy notarialnej o ustanowieniu odrębnej własności lokali w nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności. 3) naruszenie art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, poprzez brak właściwego zastosowania, wskutek czego uznano, że wnioskodawcy nie są uprawnieni do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować zakwalifikowaniem wnioskodawców do kręgu osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w konsekwencji prowadzić do wydania decyzji pozytywnej. 4) naruszenie art. 7, 8 , 77 § 1 i 107 Kpa przez brak rozważenia okoliczności, iż J. B. złożyła w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wniosek w dniu 22 czerwca 1988 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców, a wskutek przewlekłości postępowania, Prezydent W. wydał ostateczną decyzję o ustanowieniu tego prawa dopiero dnia [...] czerwca 2009 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., a zatem wnioskodawcy nie mogą ponosić negatywnych skutków wynikających z wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r., bowiem do tej daty organ miał 17 lat na wydanie prawidłowej decyzji, co winno skutkować rzetelnym rozważeniem wskazanej podstawy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego powstałego po dniu 13 października 2005 r. 5) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz 84 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i błędne wnioski, że nieruchomość budynkowa przy ul. [...] musiałaby stanowić budynek mieszkalny z wydzielonymi lokalami stanowiącymi odrębną własność (wyodrębnionymi lokalami) w rozumieniu ustawy o własności lokali, gdy ustawa o przekształceniu nie uzależnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości od ustanowienia odrębnej własności lokalu w rozumieniu ustawy o własności lokali. Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 409/2011, w którym uznano, że w świetle zasady równości wobec prawa nie można zaakceptować wykładni różnicującej sytuację prawną osób fizycznych, które po dniu wejścia w życie ustawy nabyły nieruchomości lokalowe w postaci wyodrębnionych, samodzielnych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz osób fizycznych, które po dniu wejścia w życie ustawy nabyły własność budynków mieszkalnych w raz z prawem użytkowania wieczystego działek gruntu, na których budynki te zostały posadowione. Dlatego też w ocenie skarżących sposób wykładni przepisów ustawy o przekształceniu zaprezentowany w zaskarżonej decyzji doprowadził do wyników naruszających art. 32 Konstytucji RP. Konieczne było bowiem przyznanie pierwszeństwa innej niż zastosowana przez organ, bo celowościowej i systemowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 ustawy o przekształceniu, która nie budziłaby wątpliwości konstytucyjnych. Ponadto skarżący wskazali na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV CSK 103/11, z którego wynika, że z wnioskiem z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl ust. 1a przywołanego przepisu z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 roku; 2) na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W ust. 2 art. 1 uregulowano zaś prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2). Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego przepisu ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 roku. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy to jest 13 października 2005 roku (art. 1 ust. 1 i 1a) w prawo własności nieruchomości, umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust.4). Dokonując wykładni art. 1 ust 4 przyjąć należy, że w odniesieniu do sytuacji, których dotycz ust. 2 pkt 1 samo prawo użytkowania wieczystego musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Wymóg istnienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy wynika z faktu, że przepisy art. 1 ust. 2 i co za tym idzie także art. 1 ust. 4 muszą być odczytywane w powiązaniu z brzmieniem przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, który wymaga, aby prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 1 ust. 4 nie tworzy bowiem samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] zostało ustanowione na rzecz skarżących umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienie własności budynków zawartą w dniu [...] maja 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep.A [...]. Słusznie zatem uznały organy orzekające, że możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Zastrzeżenie to dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości podlegających przekształceniu i wszystkich podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Jedyny wyjątek zawiera ust. 4 art. 1 ustawy stanowiący, że przepis ust. 2 pkt 1, czyli możliwość przekształcenia dla właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. Jednak w ocenie Sądu samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli co najmniej jeden lokal musiał zostać wyodrębniony i zbyty wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego przed tą datą. Tym samym, jak prawidłowo wskazały organy, skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione po dniu 13 października 2005 r., to roszczenie o przekształcenie nie będzie przysługiwało (M. Grzesz, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – Krótki komentarz, Wrocław 2006, s. 13; R. Skwarło, Komentarz do art. 1, Lex/el. 2007). Zatem podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 4 nie może zasługiwać na uwzględnienie skoro w dacie wejścia w życie ustawy na przedmiotowej nieruchomości nie istniało prawo użytkowania wieczystego (nieruchomość stanowiła własność Miasta W.). Jakkolwiek wydanie w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta W. decyzji po upływie 25 lat do daty złożenia wniosku jest okolicznością naganną, jednak ocena negatywnych dla skarżących skutków takiego działania nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Nie zmienia to również oceny, że ostatecznie do przekształcenia tego doszło po dniu 13 października 2005 r. Przedstawione wyżej rozumienie zastosowanych w sprawie przepisów nie narusza w ocenie Sądu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Takiej cechy relewantnej brak natomiast w odniesieniu do osób (takich jak skarżący), które po dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu nabyły udziały we własności budynków mieszkalnych posiadających niewyodrębnione nieruchomości lokalowe w domach jednorodzinnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek został posadowiony. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska zawartego w cytowanym w skardze wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2011 r. odmawiającym pierwszeństwa wykładni językowej przepisów ustawy o przekształceniu. Podnoszone bowiem w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego opierają się w głównej mierze na odmiennej niż dokonana przez organy administracji wykładni regulacji ustawowej zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie można zadaniem Sądu zgodzić się również z poglądem, iż odczytanie tych przepisów przez pryzmat wykładni funkcjonalnej pozwala na zrównanie sytuacji prawnej skarżących, którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami z sytuacją byłych właścicieli nieruchomości warszawskich (ich następców prawnych), którzy uzyskali to prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Materialnoprawne przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostały przez ustawodawcę określone ściśle. Użyte w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy kategoryczne sformułowanie: "jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" wyklucza możliwość poszerzenia w drodze wykładni omawianego przepisu ustawy tej grupy użytkowników wieczystych nieruchomości o osoby fizyczne znajdujące się w sytuacji podobnej do sytuacji skarżących. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd zważył, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem tylko naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, co oznacza, że naruszenia prawa procesowego wpłynęły na treść orzeczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie naruszenia nie miały miejsca. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.