I SA/Wa 284/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. nr KOX/3732/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. (dalej także, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem nr [...] z 16 listopada 2018 r., Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział K. J. i K. L. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 4 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 2 stycznia 2019 r. użytkownicy wieczyści złożyli wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W dniu 1 października 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie ww. wniosek wraz z aktami sprawy. Właściciel gruntu oświadczył, że aktualizacja została wykonana prawidłowo i brak jest podstaw do obniżenia zaproponowanej nowej wysokości opłaty rocznej. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W takiej sytuacji - w myśl art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W niniejszej sprawie organ dokonał aktualizacji opłaty rocznej na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, a użytkownik wieczysty złożył w ustawowym terminie wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Organ powołał treść art. 1 ust. 1 i 2 i art. 21 tej ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej "ustawa zmieniająca"), która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi: "1. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. 2. Postępowania, o których mowa w ust, 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. " W ocenie Kolegium, w tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że organ w ogóle nie ustalał, czy wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym, a tylko takich postępowań, gdzie oba wymogi z ust. 1 przepisu art. 4 ww. ustawy muszą być spełnione, dotyczy ust. 2 przepisu art. 4 ww. ustawy i postępowanie umarza się. Zdaniem skarżącego, w realiach tej sprawy skarżący wypowiedział i skutecznie doręczył wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom nieruchomości przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]) w [...] przed dniem 1 stycznia 2019 r, tym samym przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej nie znajduje zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postępowaniu aktualizacyjnym, wypowiedzenie wysokości opłaty nr. [...] zostało dokonane wobec współużytkownika wieczystego nieruchomości posiadającego jedynie udział w wysokości [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Wbrew zarzutom skargi, Kolegium nie dokonało błędnej wykładni pojęcia "nieruchomość". W art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej mowa jest bowiem o "wszystkich współużytkownikach wieczystych nieruchomości", a nie nieruchomości lokalowej. Dalej Kolegium podniosło, że pomimo postawienia zarzutu nieustalenia czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości z dniem 1 stycznia 2019 r., strona właścicielska – M. - nie wykazała, że wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r., czyli również posiadającym wszystkie pozostałe udziały w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Sąd podkreśla jednak, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie (art. 112 K.p.a.). Zważyć bowiem należy, że skarżący zastosował się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Skoro tak, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uwzględniając treść postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt V Cz 1335/22. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje wszczęte z dniem złożenia do właściwego Kolegium za pośrednictwem organu właściwego (organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych) wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 § 3 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ugn). W ocenie Sądu, Kolegium w tej sprawie prawidłowo przyjęło, że niniejsze postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Jak bezsprzecznie wynika z akt sprawy, pismem z dnia 16 listopada 2018 r., Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział K. J. i K. L. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], związanej z lokalem mieszkalnym nr [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Powyższe wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 4 grudnia 2018 r. W dniu 2 stycznia 2019 r. do organu wpłynął wniosek użytkowników wieczystych o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, spełniła się zatem przesłanka z art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej dotycząca wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 5 października 2018 r. W niniejszej sprawie spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). Z akt sprawy wynika, że postępowanie aktualizacyjne w dniu 13 lutego 2019 r. było w toku. W tej dacie nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 ugn). W ocenie Sądu, organ nie ustalił natomiast czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gdyż nieruchomość, jak to wynika z księgi wieczystej stanowiła przedmiot współużytkowania wielu podmiotów (według oświadczenia skarżącego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości). Tym samym organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.). Brak ustalenia tych okoliczności było z kolei wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej mowa jest o tym, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji postępowanie umarza się. Ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie jasno skonkretyzował ww. warunki. Trzeba pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji przyjmować, że kwestia wysokości opłaty może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Oczywiście każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zwrócić należy także uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 164/22, w którym Sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze – wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie – brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.)". (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". Powyższe oznacza, w ocenie Sądu to, że nieustalenie czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.